2020年5月29日下午，新疆元正盛業(yè)律師事務(wù)所2020年首次管委會(huì)（擴(kuò)大）暨高級(jí)合伙人會(huì)議在總所思辯廳順利召開(kāi)。會(huì)議由管委會(huì)主任關(guān)勇主持，由事務(wù)所管委會(huì)委員、主任辦公會(huì)主任、高級(jí)合伙人參加，18名成員現(xiàn)場(chǎng)參加會(huì)議，9名成員以網(wǎng)絡(luò)視頻方式參加會(huì)議。 會(huì)議集體研究討論了四個(gè)議題，一是研究并表決吸收一名律師加入高級(jí)合伙人事宜；二是討論并修訂事務(wù)所《薪酬激勵(lì)管理制度》；三是研究討論事務(wù)所《選派人員赴疆內(nèi)地州分所執(zhí)業(yè)激勵(lì)管理辦法》；四是研究討論事務(wù)所《市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)中心工作制度》及實(shí)施方案。由于受到新冠肺炎疫情的影響，事務(wù)所2020年度計(jì)劃召開(kāi)的管委會(huì)和高級(jí)合伙人會(huì)議遲遲未能如期落實(shí)，此次會(huì)議以管委會(huì)擴(kuò)大會(huì)議的方式，邀請(qǐng)事務(wù)所全體高級(jí)合伙人參加，極大地提高了事務(wù)所決策的效率，也是管理模式創(chuàng)新的有效嘗試。 會(huì)上，與會(huì)人員發(fā)言踴躍，主動(dòng)參與思考事務(wù)所未來(lái)發(fā)展的方向和布局，為事務(wù)所的管理和決策建言獻(xiàn)策，通過(guò)集體討論形成了多項(xiàng)行之有效的內(nèi)部制度，對(duì)于強(qiáng)化專業(yè)團(tuán)隊(duì)建設(shè)，提升元正盛業(yè)品牌影響力，培養(yǎng)鍛煉青年人才，探索發(fā)掘區(qū)域市場(chǎng)，具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。 大家一致認(rèn)為，對(duì)事務(wù)所來(lái)說(shuō)，這是一次成功地會(huì)議，通過(guò)討論，大家充分認(rèn)識(shí)到制度建設(shè)的重要性。會(huì)議通過(guò)了事務(wù)所成立薪酬委員會(huì)的決議。 高級(jí)合伙人是事務(wù)所發(fā)展的核心力量，是事務(wù)所前進(jìn)道路上的中流砥柱。本次會(huì)議的順利召開(kāi)，對(duì)于在全體高級(jí)合伙人中凝聚共識(shí)、推進(jìn)事務(wù)所制度改革具有重要?dú)v史意義，也為今后各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展奠定了良好的基礎(chǔ)。 面對(duì)新冠肺炎疫情帶給律師行業(yè)的巨大沖擊，唯有形成高度統(tǒng)一的思想理念，樹(shù)立科學(xué)合理的發(fā)展目標(biāo)，建立符合實(shí)際的管理制度，培養(yǎng)敢于擔(dān)當(dāng)?shù)膬?yōu)秀人才，才能樹(shù)立并鞏固新疆元正盛業(yè)律師事務(wù)所的市場(chǎng)品牌，才能有效踐行事務(wù)所“博大、思辨、創(chuàng)新”的辦所宗旨。 最后，管委會(huì)執(zhí)行主任、主任辦公會(huì)主任耿寶建做了總結(jié)發(fā)言：“事務(wù)所高伙并非僅是身份，而是要積極的加入和參與事務(wù)所的發(fā)展，要加強(qiáng)合伙人遲延發(fā)展（延遲滿足）的意識(shí)，不能僅著眼于眼前的業(yè)務(wù)，要具有一定的前瞻性，從不同的角度、針對(duì)不同群體、不同聲音，用一個(gè)管理者的心態(tài)和眼光去看待問(wèn)題。 沒(méi)有改革就沒(méi)有創(chuàng)新，唯有改革才有發(fā)展！     供稿：楊耀華 審核：田輝

2020年5月14日，霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)伊寧園區(qū)管委會(huì)特邀新疆律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、伊犁州律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、新疆元正盛業(yè)律師事務(wù)所管委會(huì)執(zhí)行主任耿寶建律師開(kāi)展題為《招商引資政策把控和法律風(fēng)險(xiǎn)》的專題講座。 霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)總面積為73平方公里，其中伊寧園區(qū)獨(dú)占35平方公里，是“一區(qū)四園”格局中規(guī)劃面積最大、功能分區(qū)最完善、產(chǎn)業(yè)類型最豐富、承載能力最強(qiáng)、配套最優(yōu)的園區(qū)。2020年，伊寧園區(qū)作為拉動(dòng)全州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，成為新一輪招商引資的重要陣地。為全面落實(shí)園區(qū)招商引資工作會(huì)議精神，進(jìn)一步提升園區(qū)工作人員能力素質(zhì)，園區(qū)管委會(huì)組織了此次講座。 耿寶建律師從事政府法律顧問(wèn)業(yè)務(wù)十五年，參與了大量政府招商引資工作，對(duì)招商引資過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)以及如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、提高招商效率等有著深刻及獨(dú)到的見(jiàn)解。 耿寶建律師首先從招商引資和門(mén)當(dāng)戶對(duì)的辯證關(guān)系入手，分析了目前一些地方政府存在招商、選商政策與自身資源極不匹配的客觀現(xiàn)狀，并形象地借用了中醫(yī)的“望、聞、問(wèn)、切”四法，提出在面對(duì)招商對(duì)象承諾的巨額投資規(guī)劃時(shí)，一定要了解其實(shí)力、聽(tīng)取其規(guī)劃、詳問(wèn)其目標(biāo)、判斷其前景，結(jié)合深入的盡職調(diào)查手段，了解招商目標(biāo)企業(yè)的真實(shí)意圖，最大限度的避免出現(xiàn)招而不“落”的情況。 接著，耿寶建律師又從招商和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度的邏輯關(guān)系入手。提出，每一個(gè)企業(yè)都是一條產(chǎn)業(yè)鏈中間的一環(huán)，都不可能是空中樓閣、自成體系，如果目標(biāo)企業(yè)的投資項(xiàng)目在本地沒(méi)有原料供應(yīng)又遠(yuǎn)離市場(chǎng)，就應(yīng)該對(duì)其投資動(dòng)機(jī)產(chǎn)生合理懷疑，并有針對(duì)性的在招商引資合同或框架協(xié)議中設(shè)置相關(guān)條款，以此驗(yàn)證目標(biāo)企業(yè)的真實(shí)投資意圖。 最后，耿寶建律師又列舉了招商引資中常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)策略，提出了政府要應(yīng)對(duì)招商風(fēng)險(xiǎn)，提高招商效率，對(duì)企業(yè)資信進(jìn)行全面客觀調(diào)查是根本，搭建專業(yè)招商隊(duì)伍是關(guān)鍵的觀點(diǎn)。第一，要建設(shè)培養(yǎng)一支熟悉招商、財(cái)稅、國(guó)土、扶貧等領(lǐng)域政策的內(nèi)部專業(yè)隊(duì)伍，規(guī)范招商引資工作程序，統(tǒng)一招商流程；第二，要借助外部專業(yè)律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所進(jìn)行獨(dú)立法律、財(cái)務(wù)盡職調(diào)查，提供全過(guò)程、全方位的專業(yè)服務(wù)，有效防控法律風(fēng)險(xiǎn)；第三，政府在招商過(guò)程中，要有所為、有所不為，始終牽住招商企業(yè)的“風(fēng)箏線”。要建立統(tǒng)一規(guī)范的制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、模板化法律文本，減少談判團(tuán)隊(duì)任意決策的空間，并引入律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所等專業(yè)人員加入招商團(tuán)隊(duì)，在政府和企業(yè)間建立一道防火墻。 為便于大家充分理解授課內(nèi)容，耿寶建律師在講座中穿插了大量親身經(jīng)歷的真實(shí)案例，每一起案例都生動(dòng)的闡釋了常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)及解決方案，對(duì)聽(tīng)課人員起到了極大的啟發(fā)與帶動(dòng)作用，在問(wèn)答交流環(huán)節(jié)，大家紛紛踴躍互動(dòng)，而耿寶建律師也將元正盛業(yè)律師事務(wù)所政府法律顧問(wèn)委員會(huì)編寫(xiě)的《產(chǎn)業(yè)扶貧法律服務(wù)實(shí)務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)防范》一書(shū)，作為獎(jiǎng)品贈(zèng)與發(fā)言提問(wèn)的人員。 本次講座，為從事招商引資工作的一線人員提供了新鮮有力的干貨。這些干貨既令政府人員醍醐灌頂，也為廣大律師同行們進(jìn)一步提升業(yè)務(wù)質(zhì)量、開(kāi)拓業(yè)務(wù)空間，提供了值得參考和借鑒的藍(lán)本。

建設(shè)工程領(lǐng)域的轉(zhuǎn)包、違法分包、借用資質(zhì)等違法亂象一直層出不窮，屢禁不止。從1997年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)建筑法》（以下簡(jiǎn)稱“《建筑法》”）開(kāi)始，對(duì)轉(zhuǎn)包、違法分包、借用資質(zhì)的違法行為在法律層面明確作出了禁止性規(guī)定。雖然國(guó)家從法律、行政法規(guī)及部門(mén)規(guī)章等層面，對(duì)轉(zhuǎn)包、違法分包、借用資質(zhì)的違法行為的認(rèn)定、查處和監(jiān)督都有相應(yīng)的規(guī)定，但無(wú)論是過(guò)去，還是現(xiàn)今的建筑市場(chǎng)，涉及轉(zhuǎn)包、違法分包、借用資質(zhì)的違法行為并沒(méi)有因相關(guān)法律法規(guī)的禁止性規(guī)定而消除。以最高人民法院審理的民事案件為例，經(jīng)威科先行法律信息庫(kù)大數(shù)據(jù)檢索，截止2020年2月24日，最高人民法院公示的建設(shè)工程合同糾紛案件是6082件，其中涉及轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠（借用資質(zhì)）的案件分別為802件、370件、457件，占比分別達(dá)到13%、6%、8%，合計(jì)占比為27%，即最高人民法院辦理的一百件建設(shè)工程合同糾紛案件中，其中27件案件涉及到上述違法情形。（見(jiàn)下圖） 以上數(shù)據(jù)一定程度上反映了在建設(shè)工程領(lǐng)域，轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠（借用資質(zhì)）的違法現(xiàn)象存在一定的普遍性，涉及的民事訴訟案件數(shù)量相對(duì)還是比較多的。司法實(shí)踐中，法院在審理涉及轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠違法情形的建設(shè)工程合同糾紛時(shí)，對(duì)相關(guān)熱點(diǎn)及難點(diǎn)問(wèn)題也有不同的裁判觀點(diǎn)，甚至有些裁判觀點(diǎn)在現(xiàn)實(shí)中也還存在較大的爭(zhēng)議。本文通過(guò)對(duì)轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠（借用資質(zhì)）的法律規(guī)定、違法情形、法律后果分析，結(jié)合最高人民法院對(duì)涉及轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠（借用資質(zhì)）的建設(shè)工程合同糾紛案件的裁判觀點(diǎn)，對(duì)相關(guān)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行分析和探討，并從建設(shè)工程發(fā)包人、承包人不同角度提出相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)防范建議。 一、轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠違法行為認(rèn)定依據(jù)和表現(xiàn)形式（一）認(rèn)定依據(jù)從法律位階分析，《建筑法》、《中華人民共和國(guó)合同法》（以下簡(jiǎn)稱“《合同法》”）、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱“《招標(biāo)投標(biāo)法》”）等法律均對(duì)轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠（借用資質(zhì)）違法行為有明確的禁止性規(guī)定。上述法律規(guī)定，禁止將全部建筑工程轉(zhuǎn)包給他人，或?qū)⑷拷ㄖこ讨夂笠苑职x轉(zhuǎn)包給他人；禁止將工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)的單位，禁止分包單位將工程再分包；禁止超越資質(zhì)等級(jí)或以任何形式借用其他建筑施工企業(yè)名義承攬工程?！督ㄖā芳啊墩袠?biāo)投標(biāo)法》對(duì)上述違法行為相應(yīng)的法律責(zé)任也作了總體性規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱“《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》”）、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題的意見(jiàn)》以及即將于2020年5月1日起生效施行的《保障農(nóng)民工工資支付條例》等行政法規(guī)，對(duì)轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠違法行為認(rèn)定、違法情形以及法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。特別是將要施行的《保障農(nóng)民工工資支付條例》，第一次對(duì)轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠違法行為導(dǎo)致拖欠農(nóng)民工工資的情形，從行政法規(guī)層面對(duì)建設(shè)單位和施工單位應(yīng)承擔(dān)的清償責(zé)任進(jìn)行了明確。除了上述法律行政法規(guī)外，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布實(shí)施的《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《認(rèn)定查處管理辦法》）、《關(guān)于開(kāi)展房屋建筑和市政工程建設(shè)中掛靠借用資質(zhì)投標(biāo)違規(guī)出借資質(zhì)問(wèn)題專項(xiàng)清理工作的通知》、《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工分包管理辦法》，以及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》等部委規(guī)章，也專門(mén)對(duì)轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠違法行為的認(rèn)定、查處以及監(jiān)督管理等不同程度地作了規(guī)定。上述部委規(guī)章中，《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》于2020年3月1日剛剛生效施行，對(duì)轉(zhuǎn)包違法分包違法行為進(jìn)行了總體性規(guī)定。《認(rèn)定查處管理辦法》是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2019年1月發(fā)布施行的，同時(shí)將2014年的《建筑工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為認(rèn)定查處管理辦法（試行）》予以廢止?！墩J(rèn)定查處管理辦法》對(duì)轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠的違法行為的認(rèn)定、查處、處罰和監(jiān)督管理方面都有了新的規(guī)定，規(guī)定的行政處罰措施也比試行辦法更加嚴(yán)格。除了上述法律行政法規(guī)以及部委規(guī)章外，最高人民法院于2014年和2018年先后發(fā)布的《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》和《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（二）（以下簡(jiǎn)稱“《建工司法解釋一》”、“《建工司法解釋二》”），對(duì)建設(shè)工程轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠簽訂的合同效力、法律后果、工程質(zhì)量責(zé)任、損失賠償以及實(shí)際施工人權(quán)利主張等問(wèn)題均有相應(yīng)的規(guī)定，是建設(shè)工程合同糾紛案件的重要司法裁判依據(jù)。（二）表現(xiàn)形式《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《認(rèn)定查處管理辦法》對(duì)轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠作了概念性規(guī)定。轉(zhuǎn)包，是指承包單位承包工程后，不履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，將其承包的全部工程或者將其承包的全部工程肢解后以分包的名義分別轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人施工的行為。違法分包，是指承包單位承包工程后違反法律法規(guī)規(guī)定，把單位工程或分部分項(xiàng)工程分包給其他單位或個(gè)人施工的行為。掛靠，是指單位或個(gè)人以其他有資質(zhì)的施工單位的名義承攬工程的行為，就是我們通常所說(shuō)的借用資質(zhì)的違法行為。《認(rèn)定查處管理辦法》中以列舉方式對(duì)轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠的違法情形進(jìn)行了規(guī)定，即對(duì)上述違法行為的表現(xiàn)形式予以了明確。結(jié)合《認(rèn)定查處管理辦法》以及《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，本文對(duì)轉(zhuǎn)包、違法分包以及掛靠的表現(xiàn)形式總結(jié)如下：1、轉(zhuǎn)包的表現(xiàn)形式。除了轉(zhuǎn)包概念中所涉及到的承包單位將工程整體轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人（包括母公司將承接工程轉(zhuǎn)給子公司施工的情形），或者肢解以后以分包名義轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人的兩種情形外，以聯(lián)合體名義承包工程，但實(shí)際聯(lián)合體一方不參與工程施工及管理，并向另一方收取管理費(fèi)或其他類似費(fèi)用的情形，亦構(gòu)成轉(zhuǎn)包。除上述三種情形外，轉(zhuǎn)包還有其他各種表現(xiàn)形式，以下述形式表現(xiàn)出來(lái)的違法行為，在沒(méi)有證據(jù)證明是掛靠或其他違法情形時(shí)，亦應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為轉(zhuǎn)包。具體包括：（1）承包單位未派駐主要管理人員，或派駐主要管理人員中一人及以上無(wú)勞資和社保關(guān)系，或派駐項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)工程未實(shí)施組織管理，又不能合理解釋且提供證明的（主要管理人員包括項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理負(fù)責(zé)人、安全管理負(fù)責(zé)人等）；（2）承包單位負(fù)責(zé)采購(gòu)的主要建筑材料、構(gòu)配件及工程設(shè)備或租賃的施工機(jī)械設(shè)備由其他單位或個(gè)人采購(gòu)、租賃，或者認(rèn)為系自行采購(gòu)、租賃卻不能提供采購(gòu)、租賃合同及發(fā)票等證明，也不能合理解釋且提供證明的；（3）形式上為專業(yè)作業(yè)承包，但計(jì)取費(fèi)用時(shí)除了上交承包單位的“管理費(fèi)”外，實(shí)際計(jì)取了承包單位的全程工程款，即名為專業(yè)承包，實(shí)為轉(zhuǎn)包的形式；（4）名為合作、聯(lián)營(yíng)或內(nèi)部承包，實(shí)為變相轉(zhuǎn)包給其他單位或個(gè)人施工；（5）除了建設(shè)單位、總承包單位及專業(yè)承包單位對(duì)外發(fā)包專業(yè)工程外，非前述主體對(duì)外發(fā)包專業(yè)工程的；（6）專業(yè)作業(yè)的發(fā)包單位不是該工程承包單位的；（7）施工合同主體之間沒(méi)有工程款收付關(guān)系，或者承包單位收到款項(xiàng)后又將款項(xiàng)轉(zhuǎn)撥給其他單位和個(gè)人，又不能進(jìn)行合理解釋并提供材料證明的。通過(guò)分析上述轉(zhuǎn)包的表現(xiàn)形式，接受轉(zhuǎn)包的對(duì)象包括單位或個(gè)人，接受轉(zhuǎn)包的單位，無(wú)論是否有資質(zhì)、資質(zhì)高低，均不影響構(gòu)成轉(zhuǎn)包。根據(jù)《建筑法》28條規(guī)定，禁止工程轉(zhuǎn)包行為，無(wú)論以任何形式對(duì)工程進(jìn)行轉(zhuǎn)包均構(gòu)成違法。2、掛靠的表現(xiàn)形式。根據(jù)《認(rèn)定查處管理辦法》以及《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》規(guī)定，掛靠的本質(zhì)是借用資質(zhì)的行為，是被禁止的違法行為。以掛靠方式承攬工程，包括參與投標(biāo)、訂立合同、辦理有關(guān)施工手續(xù)、從事施工等活動(dòng)?？傮w上有三種表現(xiàn)形式，第一種是無(wú)資質(zhì)的單位或個(gè)人借用其他單位的資質(zhì)承攬工程的；第二種是有資質(zhì)的施工單位互相借用資質(zhì)承攬工程的，包括資質(zhì)等級(jí)低的借用資質(zhì)等級(jí)高的，資質(zhì)等級(jí)高的借用資質(zhì)等級(jí)低的，相同資質(zhì)等級(jí)相互借用的；掛靠的第三種表現(xiàn)形式，準(zhǔn)確的來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)是第三類表現(xiàn)形式，因?yàn)樗恢皇且环N情形，前述轉(zhuǎn)包表現(xiàn)形式中所列的（1）--（7）項(xiàng)中的各種情形，如有證據(jù)證明是掛靠的，應(yīng)當(dāng)按掛靠進(jìn)行認(rèn)定。如上所述，掛靠和轉(zhuǎn)包在某種程度上不好區(qū)分，有些轉(zhuǎn)包行為的表現(xiàn)形式，最后經(jīng)法院或相關(guān)部門(mén)審查查明，有可能實(shí)際上是掛靠。轉(zhuǎn)包和掛靠情形下，合同無(wú)效的涉及范圍是不同的，在掛靠情形下，被掛靠人因?yàn)榇嬖诔鼋栀Y質(zhì)行為，其與發(fā)包人簽訂的合同因違返法律強(qiáng)制性規(guī)定而無(wú)效，被掛靠人和掛靠人所簽訂的合同也因違法而無(wú)效，所以掛靠情形下上下游合同均應(yīng)認(rèn)定無(wú)效。但轉(zhuǎn)包則不同，轉(zhuǎn)包是轉(zhuǎn)包合同無(wú)效，但轉(zhuǎn)包人與發(fā)包人簽訂的合同未必是無(wú)效的。3?違法分包的表現(xiàn)形式。結(jié)合《建筑法》第26條、第29條，《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第78條，以及《認(rèn)定查處管理辦法》第12條的規(guī)定，建筑工程可以依法分包，禁止違法分包?！墩J(rèn)定查處管理辦法》第12條以列舉方式規(guī)定了6種違法分包的情形：（1）承包單位將其承包的工程分包給個(gè)人的；（2）施工總承包單位或?qū)I(yè)承包單位將工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)單位的；（3）施工總承包單位將施工總承包合同范圍內(nèi)工程主體結(jié)構(gòu)的施工分包給其他單位的，鋼結(jié)構(gòu)工程除外；（4）專業(yè)分包單位將其承包的專業(yè)工程中非勞務(wù)作業(yè)部分再分包的（5）專業(yè)作業(yè)承包人將其承包的勞務(wù)再分包的；（6）專業(yè)作業(yè)承包人除計(jì)取勞務(wù)作業(yè)費(fèi)用外，還計(jì)取主要建筑材料款和大中型施工機(jī)械設(shè)備、主要周轉(zhuǎn)材料費(fèi)用的。除上述六種違法分包外，《建筑法》第29條和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第78條還規(guī)定了一種違法分包形式，即：建設(shè)工程總承包合同中未有約定，又未經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可，承包單位將其承包的部分建設(shè)工程交由其他單位完成的，也構(gòu)成違法分包。但該種情形下的違法分包合同是否應(yīng)認(rèn)定無(wú)效，司法實(shí)踐中還存在爭(zhēng)議，亦有不同的裁判觀點(diǎn)。上述轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠的各種表現(xiàn)形式，最后歸根結(jié)底會(huì)在一定程度上引發(fā)工程施工安全問(wèn)題、質(zhì)量問(wèn)題、工期問(wèn)題，農(nóng)工民討薪問(wèn)題、以及工程款結(jié)算及支付問(wèn)題等等，便會(huì)發(fā)生各種各樣的與建設(shè)工程有關(guān)的糾紛。因此，首先涉及到上述轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠情形下合同效力問(wèn)題，最高人民法院《建工司法解釋一》第1條和第4條明確規(guī)定，承包人非法轉(zhuǎn)包、違法分包建設(shè)工程或者沒(méi)有資質(zhì)的實(shí)際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義與他人簽訂建設(shè)工程施工合同的行為無(wú)效。合同無(wú)效便面臨無(wú)效的法律后果，涉及責(zé)任承擔(dān)、損失賠償、實(shí)際施工人維權(quán)等等。下面第二部分，主要從司法裁判視角對(duì)建設(shè)工程領(lǐng)域轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠實(shí)務(wù)中主要的難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行分析和探討。 二、轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠情形主要裁判觀點(diǎn)分析（一）多層轉(zhuǎn)包或違法分包情形下，實(shí)際施工人向與其無(wú)合同關(guān)系的轉(zhuǎn)包人或違法分包人主張權(quán)利，法院如何裁判。司法實(shí)踐中，我們常見(jiàn)的轉(zhuǎn)包或違法分包是發(fā)包人將工程發(fā)包給承包人，承包人轉(zhuǎn)包或違法分包給其他單位或個(gè)人。除此之外，現(xiàn)實(shí)中還存在大量的比較復(fù)雜的層層轉(zhuǎn)包或?qū)訉舆`法分包的現(xiàn)象，例如發(fā)包人將工程發(fā)包給承包人，承包人轉(zhuǎn)包或違法分包，接手的轉(zhuǎn)包人或違法分包人再次轉(zhuǎn)包或違法分包，最終由實(shí)際施工人完成工程施工。層層轉(zhuǎn)包或違法分包情形下，中間環(huán)節(jié)存在多個(gè)轉(zhuǎn)包人或違法分包人，實(shí)際施工人主張權(quán)利時(shí)，如將發(fā)包人、與實(shí)際施工人簽訂合同的第一手轉(zhuǎn)包人或違法分包人、以及前面所有環(huán)節(jié)上的轉(zhuǎn)包人或違法分包人都作為被告提起訴訟，要求所有轉(zhuǎn)包人或違法分包人與發(fā)包人一起承擔(dān)責(zé)任，法院應(yīng)如何處理呢？我們通過(guò)不同的案例來(lái)分析實(shí)踐中的司法裁判觀點(diǎn)，但在此之前，先看最高人民法院對(duì)于轉(zhuǎn)包或違法分包的實(shí)際施工人主張權(quán)利是如何規(guī)定的?！督üに痉ń忉屢弧返?條規(guī)定：“建設(shè)工程施工合同無(wú)效，但建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格，承包人請(qǐng)求參照合同約定支付工程價(jià)款的，應(yīng)予支持。”第26條規(guī)定：“實(shí)際施工人以轉(zhuǎn)包人、違法分包人為被告起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。實(shí)際施工人以發(fā)包人為被告主張權(quán)利的，人民法院可以追加轉(zhuǎn)包人或者違法分包人為本案當(dāng)事人。發(fā)包人只在欠付工程價(jià)款范圍內(nèi)對(duì)實(shí)際施工人承擔(dān)責(zé)任。”《建工司法解釋二》第24條規(guī)定，實(shí)際施工人以發(fā)包人為被告主張權(quán)利的，人民法院應(yīng)當(dāng)追加轉(zhuǎn)包人或者違法分包人為本案第三人，在查明發(fā)包人欠付轉(zhuǎn)包人或者違法分包人建設(shè)工程價(jià)款的數(shù)額后，判決發(fā)包人在欠付建設(shè)工程價(jià)款范圍內(nèi)對(duì)實(shí)際施工人承擔(dān)責(zé)任。下面通過(guò)對(duì)最高人民法院兩個(gè)不同裁判視角的案例中裁判觀點(diǎn)的梳理進(jìn)行分析：案例1：最高人民法院（2018）最高法民申1808號(hào)最高院裁判觀點(diǎn)：合同無(wú)效不等同于沒(méi)有合同關(guān)系，合同無(wú)效應(yīng)產(chǎn)生合同無(wú)效的法律后果，合同無(wú)效不是當(dāng)事人可以主張突破合同相對(duì)性的理由。本案A公司為謝某違法轉(zhuǎn)包前一手的違法分包人，系建設(shè)工程施工合同的承包人而非發(fā)包人，故王某要求依據(jù)《建工司法解釋一》第26條規(guī)定判令A(yù)公司承擔(dān)連帶責(zé)任缺乏依據(jù)，原審判決并無(wú)不當(dāng)。案例2：最高人民法院（2019）最高法民申5724號(hào)最高院裁判觀點(diǎn)：A公司將涉案工程發(fā)包給B公司，B公司將涉案工程分包給C公司，C公司又將該工程交由其子公司D公司，D公司與崔某簽訂《工程聯(lián)合合作協(xié)議書(shū)》，將案涉工程轉(zhuǎn)包給崔某實(shí)際施工建設(shè)。依據(jù)《建工司法解釋一》第26條規(guī)定，崔某有權(quán)請(qǐng)求發(fā)包人A公司在欠付工程款的范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任。如果A公司已經(jīng)向B公司支付全部工程款，不存在欠付工程款的情況，則B公司應(yīng)當(dāng)在欠付工程款范圍內(nèi)向崔某承擔(dān)責(zé)任，依次類推，確定案涉工程的發(fā)包人、分包人、轉(zhuǎn)包人應(yīng)向?qū)嶋H施工人崔某承擔(dān)責(zé)任的范圍。二審判決以不能突破合同相對(duì)性、崔某無(wú)證據(jù)證明本案其他被申請(qǐng)人之間存在違法轉(zhuǎn)包的情形為由，認(rèn)定A公司、B公司、C公司不應(yīng)向崔某承擔(dān)責(zé)任，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。分析：上述最高人民法院的兩個(gè)案例，案例1是《建工司法解釋二》2019年2月1日施行前的案例，案例2是《建工司法解釋二》施行后的案例。最高院針對(duì)同樣是層層轉(zhuǎn)包或違法分包的實(shí)際施工人主張權(quán)利問(wèn)題，有明顯不同的裁判觀點(diǎn)，案例1裁判觀點(diǎn)認(rèn)為合同無(wú)效不能成為突破合同相對(duì)性的理由，實(shí)際施工人向與其沒(méi)有合同關(guān)系的承包人主張承擔(dān)連帶責(zé)任的不予支持。案例2裁判觀點(diǎn)則完全相反，認(rèn)為以不能突破合同相對(duì)性為由駁回實(shí)際施工人請(qǐng)求沒(méi)有依據(jù)，應(yīng)當(dāng)對(duì)發(fā)包人、分包人、轉(zhuǎn)包人是否欠付工程款依次查明，在查明的欠付款范圍內(nèi)向?qū)嶋H施工人承擔(dān)責(zé)任。根據(jù)最高人民法院2011年的《全國(guó)民事審判工作會(huì)議紀(jì)要》（法辦(2011)442號(hào)）規(guī)定：“對(duì)實(shí)際施工人向與其沒(méi)有合同關(guān)系的轉(zhuǎn)包人、分包人、總承包人、發(fā)包人提起的訴訟，要嚴(yán)格依照法律、司法解釋的規(guī)定進(jìn)行審查；不能隨意擴(kuò)大《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第26條第2款的適用范圍，并且要嚴(yán)格根據(jù)相關(guān)司法解釋規(guī)定明確發(fā)包人只在欠付工程價(jià)款范圍內(nèi)對(duì)實(shí)際施工人承擔(dān)責(zé)任。” 《建工司法解釋二》第24條規(guī)定：“實(shí)際施工人以發(fā)包人為被告主張權(quán)利的，人民法院應(yīng)當(dāng)追加轉(zhuǎn)包人或者違法分包人為本案第三人，在查明發(fā)包人欠付轉(zhuǎn)包人或者違法分包人建設(shè)工程價(jià)款的數(shù)額后，判決發(fā)包人在欠付建設(shè)工程價(jià)款范圍內(nèi)對(duì)實(shí)際施工人承擔(dān)責(zé)任。”本條規(guī)定中對(duì)轉(zhuǎn)包人或違法分包人是否不包含層層轉(zhuǎn)包或違法分包人，并未作排除性規(guī)定，最高院在案例2中主張對(duì)發(fā)包人、分包人、轉(zhuǎn)包人欠付款范圍查明，按欠付款情況承擔(dān)責(zé)任的裁判觀點(diǎn)，更有利于厘清法律關(guān)系和查明事實(shí)，與《全國(guó)民事審判工作會(huì)議紀(jì)要》規(guī)定嚴(yán)格審查，不隨意擴(kuò)大范圍，以及《建工司法解釋二》24條規(guī)定在查明的欠付工程款數(shù)額范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定是不沖突的。在層層轉(zhuǎn)包或違法分包的實(shí)際施工人主張權(quán)利的案件中，法院不查明事實(shí)，僅以無(wú)合同相對(duì)性為由駁回實(shí)際施工人對(duì)無(wú)合同關(guān)系的承包人、轉(zhuǎn)包人或違法分包人的起訴，不利于查明案件事實(shí)，更不利于解決糾紛。（二）掛靠型實(shí)際施工人能否適用《建工司法解釋一》第26條向發(fā)包人主張權(quán)利。案例3: 最高人民法院(2019)最高法民申652號(hào)最高院裁判觀點(diǎn)：根據(jù)已查明的事實(shí)，沈某系掛靠在B公司名下實(shí)際施工，發(fā)包人A公司亦認(rèn)可沈某為掛靠B公司名下的施工主體，故沈某是案涉工程的實(shí)際施工人。沈某有權(quán)以自己的名義對(duì)發(fā)包人A公司提起訴訟，A公司應(yīng)當(dāng)在欠付工程價(jià)款范圍內(nèi)對(duì)沈某承擔(dān)責(zé)任。A公司主張《建工司法解釋一》第26條規(guī)定的實(shí)際施工人僅指非法轉(zhuǎn)包及違法分包的施工人，不包括掛靠情形下的實(shí)際施工人，此種狹義理解不符合該條文意旨，本院不予支持。案例4：最高人民法院（2019）最高法民終1350號(hào)。最高院裁判觀點(diǎn)：在處理無(wú)資質(zhì)的企業(yè)或個(gè)人掛靠有資質(zhì)的建筑企業(yè)承攬工程時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步審查合同相對(duì)人是否善意、在簽訂協(xié)議時(shí)是否知道掛靠事實(shí)來(lái)作出相應(yīng)認(rèn)定。如果相對(duì)人不知曉掛靠事實(shí)，有理由相信承包人就是被掛靠人，則應(yīng)優(yōu)先保護(hù)善意相對(duì)人，雙方所簽訂協(xié)議直接約束善意相對(duì)人和被掛靠人，此時(shí)掛靠人和被掛靠人之間可能形成違法轉(zhuǎn)包關(guān)系，實(shí)際施工人可就案涉工程價(jià)款請(qǐng)求承包人和發(fā)包人承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任；如果相對(duì)人在簽訂協(xié)議時(shí)知道掛靠事實(shí)，即相對(duì)人與掛靠人、被掛靠人通謀作出虛假意思表示，則掛靠人和發(fā)包人之間可能直接形成事實(shí)上的合同權(quán)利義務(wù)關(guān)系，掛靠人可直接向發(fā)包人主張權(quán)利。即無(wú)論屬于上述何種情形，均不能僅以存在掛靠關(guān)系而簡(jiǎn)單否定掛靠人享有的工程價(jià)款請(qǐng)求權(quán)。一審法院應(yīng)當(dāng)在受理案件后，就各方當(dāng)事人之間形成何種法律關(guān)系、陳某在本案中的法律地位究竟為何、對(duì)案涉工程款是否享有實(shí)體權(quán)利、其訴訟請(qǐng)求能否得到支持等焦點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行實(shí)體審理后作出判斷得出結(jié)論。因此，一審法院認(rèn)為掛靠關(guān)系不能適用《建工司法解釋一》第26條規(guī)定，進(jìn)而認(rèn)定陳某不是本案適格原告并駁回其起訴，系適用法律錯(cuò)誤，本院予以糾正。分析：上述兩案均是在《建工司法解釋二》施行后作出的裁判，案例3是2019年2月26日作出的裁判，最高院認(rèn)為《建工司法解釋一》第26條規(guī)定的實(shí)際施工人包括掛靠型實(shí)際施工人。案例4是2019年9月27日作出的裁判，最高院在該案中的裁判觀點(diǎn)對(duì)掛靠型實(shí)際施工人主張權(quán)利有比較現(xiàn)實(shí)的指引作用。結(jié)合最高院在案例4中的裁判觀點(diǎn)，分析認(rèn)為，不能因掛靠而否定實(shí)際施工人的工程價(jià)款請(qǐng)求權(quán)。掛靠型實(shí)際施工人能否依據(jù)《建工司法解釋一》第26條主張權(quán)利，需要判斷被掛靠人與發(fā)包人簽訂合同時(shí)，發(fā)包人是否對(duì)掛靠明知，如明知掛靠事實(shí)，則發(fā)包人與掛靠人形成事實(shí)上的合同關(guān)系，掛靠型實(shí)際施工人有權(quán)直接向發(fā)包人主張權(quán)利，但不宜適用《建工司法解釋一》第26條作出裁判。如果發(fā)包人對(duì)于掛靠事實(shí)不知曉，應(yīng)認(rèn)定為善意相對(duì)人，保護(hù)其權(quán)利，對(duì)掛靠人與被掛靠人之間的合同關(guān)系應(yīng)認(rèn)定為轉(zhuǎn)包，并依據(jù)《建工司法解釋一》第26條作出裁判。這一觀點(diǎn)與最高院民事審判第一庭在《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋二理解與適用》一書(shū)中的觀點(diǎn)是一致的，即《建工司法解釋二》第24條規(guī)定不適用于掛靠型實(shí)際施工人，但掛靠型實(shí)際施工人仍然可以主張債權(quán)請(qǐng)求權(quán)。（三）實(shí)際施工人主張權(quán)利管轄如何確定。案例5:最高人民法院（2014）民申字第1591號(hào)最高院裁判觀點(diǎn)：A公司主張工程價(jià)款的基礎(chǔ)法律關(guān)系是與B公司之間的合同關(guān)系，雙方約定仲裁，排除法院管轄權(quán)。A公司將C公司、B公司作為共同被告起訴至法院，違背了A公司與B公司通過(guò)仲裁處理雙方爭(zhēng)議的約定。分析：關(guān)于實(shí)際施工人主張權(quán)利如何確定管轄的問(wèn)題，2015年2月4日生效的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“《民訴法解釋》”）第28條對(duì)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱“《民事訴訟法》”）第33條第一項(xiàng)規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)糾紛由不動(dòng)產(chǎn)所在地法院專屬管轄作了解釋：“民事訴訟法第33條第一項(xiàng)規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)糾紛是指因不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利確認(rèn)、分割、相鄰關(guān)系等引起的物權(quán)糾紛。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同糾紛、房屋租賃合同糾紛、建設(shè)工程施工合同糾紛、政策性房屋買賣合同糾紛，按照不動(dòng)產(chǎn)糾紛確定管轄。”以此時(shí)間為節(jié)點(diǎn)，2015年2月4日以后，對(duì)建設(shè)工程施工合同糾紛適用不動(dòng)產(chǎn)專屬管轄。關(guān)于專屬管轄的建設(shè)工程施工合同糾紛范圍應(yīng)包括哪些，雖還沒(méi)有明確的規(guī)定，但最高院在（2018）最高法民轄41號(hào)民事裁定書(shū)中的裁判觀點(diǎn)認(rèn)為：實(shí)踐中，由不動(dòng)產(chǎn)所在地法院專屬管轄的建設(shè)工程施工合同糾紛，不限于《民事案件案由規(guī)定》的建設(shè)工程合同糾紛項(xiàng)下的第三個(gè)第四級(jí)案由“建設(shè)工程施工合同糾紛”，應(yīng)當(dāng)包括該項(xiàng)下的建設(shè)工程施工相關(guān)的案件，即建設(shè)工程施工合同糾紛，建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)糾紛，建設(shè)工程分包合同糾紛，建設(shè)工程監(jiān)理合同糾紛，裝飾裝修合同糾紛，鐵路修建合同糾紛，農(nóng)村建房施工合同糾紛。因此，既使是實(shí)際施工人提起的訴訟，屬于上述建設(shè)工程施工合同糾紛范圍的，應(yīng)由不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院管轄。但如果實(shí)際施工人與轉(zhuǎn)包人或違法分包人約定仲裁條款，參考上述案例的裁判觀點(diǎn)，實(shí)際施工人起訴轉(zhuǎn)包人或違法分包人、發(fā)包人的，其基礎(chǔ)法律關(guān)系還應(yīng)當(dāng)是其與轉(zhuǎn)包人或違法分包人的轉(zhuǎn)包或違法分包合同關(guān)系，既使合同無(wú)效，根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》（以下簡(jiǎn)稱“《合同法》”）第57條規(guī)定，合同無(wú)效并不影響合同約定的爭(zhēng)議解決條款的效力。因此還應(yīng)當(dāng)依據(jù)無(wú)效合同約定的解決爭(zhēng)議條款確定管轄。最高人民法院在（2014）民申字第1591號(hào)案件中的裁判觀點(diǎn)即符合上述理論。（四）轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠情形下合同無(wú)效后，對(duì)《建工司法解釋一》第2條規(guī)定的“參照合同約定支付工程價(jià)款”，法院如何認(rèn)定。案例6：最高人民法院(2013)民一終字第93號(hào)最高院裁判觀點(diǎn)：將工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)的單位或個(gè)人，合同無(wú)效。工程質(zhì)量合格，“參照合同約定支付工程價(jià)款”主要指參照合同有關(guān)工程款計(jì)價(jià)方法和計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的約定。關(guān)于合同約定的支付條件，結(jié)算條件作為抗辯理由不予支持。分析：根據(jù)《建工司法解釋一》第2條規(guī)定：“建設(shè)工程施工合同無(wú)效，但建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格，承包人請(qǐng)求參照合同約定支付工程價(jià)款的，應(yīng)予支持。”此處的參照約定，指向的合同應(yīng)為實(shí)際施工人與轉(zhuǎn)包人或違法分包人或被掛靠人簽訂的合同，并應(yīng)當(dāng)以合同中關(guān)于工程款計(jì)價(jià)方法和計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的約定為依據(jù)，而不是以該合同約定的支付條件或結(jié)算條件為依據(jù)，關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)支付取決于工程質(zhì)量是否合格或修復(fù)后是否合格。（五）實(shí)際施工人是否享有工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)的問(wèn)題。關(guān)于實(shí)際施工人工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)問(wèn)題從兩方面分析：一是實(shí)際施工人是否享有工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)；二是發(fā)承包雙方關(guān)于放棄工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)的約定的效力問(wèn)題。案例7：最高人民法院（2019）最高民法申2755號(hào)最高院裁判觀點(diǎn)：案涉施工合同項(xiàng)下的建設(shè)工程由馬某施工，馬某系案涉工程實(shí)際施工人?！督üに痉ń忉尪返?7條規(guī)定：“與發(fā)包人訂立建設(shè)工程施工合同的承包人，根據(jù)合同法第286條規(guī)定請(qǐng)求其承建工程的價(jià)款就工程折價(jià)或者拍賣的價(jià)款優(yōu)先受償?shù)?，人民法院?yīng)予支持。”該司法解釋施行后本案尚未審結(jié)，上述規(guī)定適用于本案。馬某并非與發(fā)包人A公司簽訂建設(shè)工程施工合同的承包人。根據(jù)上述法律及司法解釋的規(guī)定，二審法院認(rèn)為馬某作為實(shí)際施工人不享有建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)，適用法律正確。案例8：最高人民法院（2019）最高法民終978號(hào)最高院裁判觀點(diǎn)：建設(shè)工程優(yōu)先受償權(quán)是法律賦予建設(shè)工程施工人的法定權(quán)利，屬于具有擔(dān)保性質(zhì)的民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利，權(quán)利人當(dāng)然可以自由選擇是否行使，當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)允許其通過(guò)約定放棄。而且，放棄優(yōu)先受償權(quán)并不必然侵害建設(shè)工程承包人或建筑工人的合法權(quán)益，承包人或建筑工人的合法權(quán)益還可通過(guò)其他途徑的保障予以實(shí)現(xiàn)。因此，安泰公司關(guān)于優(yōu)先受償權(quán)屬于法定權(quán)利，不能通過(guò)約定放棄的上訴理由，于法無(wú)據(jù)，不應(yīng)支持。分析：最高人民法院2011年《全國(guó)民事審判工作會(huì)議紀(jì)要》明確：“因違法分包、轉(zhuǎn)包等導(dǎo)致建設(shè)工程合同無(wú)效，實(shí)際施工人請(qǐng)求依據(jù)《合同法》第286條規(guī)定對(duì)建設(shè)工程行使優(yōu)先受償權(quán)不予支持。”再結(jié)合《建工司法解釋二》第17條規(guī)定：“與發(fā)包人訂立建設(shè)工程施工合同的承包人，根據(jù)合同法第286條規(guī)定請(qǐng)求其承建工程的價(jià)款就工程折價(jià)或者拍賣的價(jià)款優(yōu)先受償?shù)?，人民法院?yīng)予支持”?？梢源_定，享有工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)的是與發(fā)包人簽訂施工合同的承包人，不包括無(wú)效合同的實(shí)際施工人，也不應(yīng)當(dāng)包括合法分包人，除非該分包系由發(fā)包人指定分包，此時(shí)實(shí)際是由指定分包人與發(fā)包人之間在履行合同，指定分包人應(yīng)在指定分包工程范圍內(nèi)享有工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)。（六）名為內(nèi)部承包實(shí)為轉(zhuǎn)包或掛靠的認(rèn)定。案例9：最高人民法院(2018)最高法民申4718號(hào)最高院裁判觀點(diǎn)：內(nèi)部承包應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：（1）主體方面，承包人須為本單位人員，即為與本單位有合法的人事或者勞動(dòng)合同、工資以及社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的人員；（2）經(jīng)營(yíng)投入方面，承包人以使用單位的財(cái)產(chǎn)為主，自己投入的財(cái)產(chǎn)僅占次要的地位；（3）企業(yè)管理方面，內(nèi)部承包雖然是自主經(jīng)營(yíng)，但企業(yè)對(duì)其管理相對(duì)緊密。具體到本案，其一，褚某與A公司的勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定，應(yīng)以書(shū)面勞動(dòng)合同、社保繳納憑證、工資發(fā)放證明等予以證實(shí)，任職通知及表彰通報(bào)尚不足以認(rèn)定雙方的勞動(dòng)關(guān)系；其二，根據(jù)《內(nèi)部承包協(xié)議書(shū)》約定，褚某不但需要按照工程決算審定價(jià)交納5.5%的承包管理費(fèi)，還需自籌資金、自負(fù)盈虧、自擔(dān)責(zé)任。結(jié)合上述兩點(diǎn)，褚某與A公司之間并非內(nèi)部承包關(guān)系。由褚某借用A公司的名義對(duì)外進(jìn)行施工，故雙方屬掛靠關(guān)系，《內(nèi)部承包協(xié)議書(shū)》應(yīng)認(rèn)定無(wú)效。案例10：最高人民法院(2018)最高法民申4718號(hào)最高院裁判觀點(diǎn)：陳某與A公司簽訂《內(nèi)部承包合同》，從《內(nèi)部承包合同》訂立的主體來(lái)看，陳某與A公司具有勞動(dòng)關(guān)系。其次，從合同的效力來(lái)看，雙方是在平等、自愿的基礎(chǔ)上簽訂該合同，是雙方當(dāng)事人真實(shí)意思的表示，且沒(méi)有違反法律規(guī)定，是一份合法有效的合同。再次，從合同內(nèi)容來(lái)看，《內(nèi)部承包合同》約定：A公司要對(duì)涉案工程進(jìn)行人員、資金支持，對(duì)工程分包進(jìn)行審查，對(duì)涉案工程審計(jì)和考核后將工程利潤(rùn)作為獎(jiǎng)金分配給陳某（詳見(jiàn)《內(nèi)部承包合同》第六條利潤(rùn)分配與虧損補(bǔ)償），結(jié)合合同全部?jī)?nèi)容以及合同實(shí)際履行情況，可以認(rèn)定雙方簽訂的合同符合內(nèi)部承包合同的特征。分析：《關(guān)于改革國(guó)營(yíng)施工企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的若干規(guī)定》（計(jì)施【1987】1806號(hào)）第2條規(guī)定，施工企業(yè)內(nèi)部可以根據(jù)承包工程的不同情況，按照所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)適當(dāng)分離的原則，實(shí)行多層次、多形式的內(nèi)部承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。依據(jù)上述規(guī)定，承包單位取得工程后，可以依法進(jìn)行內(nèi)部承包，簽訂的協(xié)議的形式可以是內(nèi)部承包協(xié)議，也可以是工程項(xiàng)目管理責(zé)任書(shū)等形式。但必須符合以下要求：（1）主體方面，內(nèi)部承包人須為本單位職員或分支機(jī)構(gòu)或職能部門(mén)。如為本單位職員，需與本單位有合法的勞資關(guān)系及社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系；（2）投入方面，主要是由施工企業(yè)對(duì)工程施工進(jìn)行投資；（3）管理方面，施工企業(yè)對(duì)工程從人、財(cái)、物各處方面均應(yīng)有管理，不能完全由內(nèi)部承包人自負(fù)盈虧并放任不管。不具備上述條件的內(nèi)部承包協(xié)議，結(jié)合最高人民法院上述兩個(gè)案例，對(duì)內(nèi)部承包協(xié)議的效力應(yīng)予以否定，并應(yīng)結(jié)合實(shí)際認(rèn)定為轉(zhuǎn)包或掛靠關(guān)系。（七）掛靠型實(shí)際施工人能否提起代位權(quán)訴訟?！逗贤ā返?3條規(guī)定：“第七十三條因債務(wù)人怠于行使其到期債權(quán)，對(duì)債權(quán)人造成損害的，債權(quán)人可以向人民法院請(qǐng)求以自己的名義代位行使債務(wù)人的債權(quán)，但該債權(quán)專屬于債務(wù)人自身的除外。代位權(quán)的行使范圍以債權(quán)人的債權(quán)為限。債權(quán)人行使代位權(quán)的必要費(fèi)用，由債務(wù)人負(fù)擔(dān)”。關(guān)于實(shí)際施工人提起代位權(quán)訴訟問(wèn)題，《建工司法解釋二》第25條規(guī)定：“實(shí)際施工人根據(jù)合同法第七十三條規(guī)定，以轉(zhuǎn)包人或者違法分包人怠于向發(fā)包人行使到期債權(quán)，對(duì)其造成損害為由，提起代位權(quán)訴訟的，人民法院應(yīng)予支持。”司法解釋僅明確了轉(zhuǎn)包或違法分包情形下的實(shí)際施工人可行使代位權(quán)，并未明確包含掛靠型實(shí)際施工人。掛靠型實(shí)際施工人能否依據(jù)《合同法》第73條規(guī)定以被掛靠人怠于向發(fā)包人行使到期債權(quán)而提起代位權(quán)訴訟呢？通過(guò)以下案例進(jìn)行分析。案例11：(2015)沭開(kāi)民初字第01737號(hào) 沭陽(yáng)縣人民法院裁判觀點(diǎn)：錢某和金某與被告A公司系掛靠與被掛靠的關(guān)系，錢某和金某為涉案工程的實(shí)際施工人。被告A公司以錢某和金某未向其支付稅金為由，拒絕出具授權(quán)委托書(shū)，客觀上致使實(shí)際施工人錢某和金某無(wú)法領(lǐng)取相應(yīng)工程款，系被告A公司怠于行使其到期債權(quán)，對(duì)實(shí)際施工人錢某和金某造成損害，錢某和金某有權(quán)依據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》第七十三條以自己的名義代位行使被告A公司的債權(quán)。 分析：上述案例中沭陽(yáng)縣人民法院認(rèn)為，掛靠型實(shí)際施工人可以通過(guò)代位權(quán)訴訟向發(fā)包人主張權(quán)利。但《建工司法解釋二》施行后，對(duì)于實(shí)際施工人行使代位權(quán)有明確規(guī)定，第25條規(guī)定：“以轉(zhuǎn)包人或者違法分包人怠于向發(fā)包人行使到期債權(quán)，對(duì)其造成損害為由，提起代位權(quán)訴訟的，人民法院應(yīng)予支持”。該條款中并未包含掛靠情形下的實(shí)際施工人，結(jié)合現(xiàn)實(shí)中掛靠的實(shí)際情形，對(duì)掛靠型實(shí)際施工人行使代位權(quán)應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。如發(fā)包人與被掛靠人簽訂施工合同時(shí)對(duì)于掛靠事實(shí)明知，掛靠人實(shí)際施工工程，應(yīng)認(rèn)定發(fā)包人與掛靠人形成事實(shí)上的合同關(guān)系，掛靠型實(shí)際施工人無(wú)需提起代位權(quán)訴訟，可直接起訴發(fā)包人主張事實(shí)合同關(guān)系下的債權(quán)。如發(fā)包人與被掛靠人簽訂施工合同時(shí)對(duì)于掛靠不知曉，發(fā)包人應(yīng)屬善意相對(duì)人，掛靠人實(shí)際施工工程，不宜以掛靠人與被掛靠人的自認(rèn)而認(rèn)定為掛靠關(guān)系，應(yīng)認(rèn)定被掛靠人與掛靠人構(gòu)成轉(zhuǎn)包，依據(jù)《建工司法解釋二》第25條認(rèn)定其有權(quán)提起代位權(quán)訴訟。（八）合同中未約定，又未經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可的分包合同效力如何認(rèn)定?！督ㄖā返?9條、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第78條第2款規(guī)定，總承包合同中未有約定，又未經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可，承包單位將其承包的部分建設(shè)工程交由其他單位完成的，屬于違法分包。司法實(shí)踐中，對(duì)于這種違法分包的合同效力是如何認(rèn)定的呢？通過(guò)兩個(gè)案例來(lái)分析：案例12: 最高人民法院（2016）最高法民申223號(hào)最高院裁判觀點(diǎn)：B公司與A公司簽訂建設(shè)工程施工合同，承建紅旗醫(yī)院綜合樓工程，B公司將通風(fēng)及火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警工程分包給C公司，未簽訂書(shū)面分包合同，C公司為該部分工程的實(shí)際施工方，由于B公司與A公司簽訂的建設(shè)工程施工合同中未約定可以對(duì)外分包，A公司亦不予認(rèn)可，該分包工程的行為違反了法律的禁止性規(guī)定，一、二審法院認(rèn)定C公司與B公司之間的建設(shè)工程分包合同無(wú)效正確。分析：《建筑法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管管條例》從法律行政法規(guī)層面規(guī)定，對(duì)于總承包合同中未約定，又未給建設(shè)單位認(rèn)可的分包屬違法分包。最高人民法院在上述2016年的案例中亦認(rèn)為分包合同違反法律的禁止性規(guī)定應(yīng)屬無(wú)效。但是2019年11月8日最高院發(fā)布的《全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》中明確了涉及金融安全、市場(chǎng)秩序、國(guó)家宏觀政策等公序良俗的強(qiáng)制性規(guī)定應(yīng)認(rèn)定為效力性強(qiáng)制性規(guī)定。違法效力性強(qiáng)制性規(guī)定的合同無(wú)效?！督ㄖā返?9條和《建設(shè)工程質(zhì)量管管條例》第78條的規(guī)定中關(guān)于總承包合同中未約定，又未經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可的分包條款設(shè)定，并未涉及金融安全、市場(chǎng)秩序、國(guó)家宏觀政策等公序良俗，該條款應(yīng)不屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定，不應(yīng)當(dāng)據(jù)此認(rèn)定未經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可的，由承包人與具有相應(yīng)資質(zhì)的分包單位簽訂的分包合同無(wú)效，今后的司法實(shí)踐中，對(duì)于此類合同的效力認(rèn)定應(yīng)依據(jù)紀(jì)要確定的原則進(jìn)行認(rèn)定。（九）轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠情形下約定的“管理費(fèi)”、“利潤(rùn)”應(yīng)否支持。案例13: 最高人民法院(2017)最高法民再247號(hào)最高院裁判觀點(diǎn)：案涉工程項(xiàng)目由無(wú)建筑資質(zhì)的實(shí)際施工人司某組織施工，不能按照有資質(zhì)企業(yè)組織施工標(biāo)準(zhǔn)計(jì)取企業(yè)管理費(fèi)，本院認(rèn)為，企業(yè)管理費(fèi)應(yīng)予酌減。工程款利潤(rùn)屬建設(shè)工程施工合同合法有效情況下的履行利益，案涉施工合同被認(rèn)定為無(wú)效，司某主張?jiān)摬糠止こ炭顭o(wú)法律依據(jù)。案例14: 最高人民法院(2015)民申字第2280號(hào)最高院裁判觀點(diǎn)：本案計(jì)取企業(yè)管理費(fèi)和規(guī)費(fèi)系依據(jù)有關(guān)規(guī)定，與實(shí)際施工人的身份并無(wú)關(guān)系，所以A公司主張“不應(yīng)計(jì)取管理費(fèi)、規(guī)費(fèi)”的事由不成立。分析：關(guān)于合同無(wú)效后，合同中約定的相關(guān)管理費(fèi)和利潤(rùn)應(yīng)否支持的問(wèn)題，最高人民法院在上述兩案的司法裁判中意見(jiàn)不同。根據(jù)《合同法》第58條規(guī)定：“合同無(wú)效或者被撤銷后，因該合同取得的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還；不能返還或者沒(méi)有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價(jià)補(bǔ)償。有過(guò)錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)賠償對(duì)方因此所受到的損失，雙方都有過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”。第59條規(guī)定：“當(dāng)事人惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益的，因此取得的財(cái)產(chǎn)收歸國(guó)家所有或者返還集體、第三人”?！督üに痉ń忉屢弧返?條規(guī)定：“建設(shè)工程施工合同無(wú)效，但建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格，承包人請(qǐng)求參照合同約定支付工程價(jià)款的，應(yīng)予支持”。第4條規(guī)定：“承包人非法轉(zhuǎn)包、違法分包建設(shè)工程或者沒(méi)有資質(zhì)的實(shí)際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義與他人簽訂建設(shè)工程施工合同的行為無(wú)效。人民法院可以根據(jù)民法通則第一百三十四條規(guī)定，收繳當(dāng)事人已經(jīng)取得的非法所得”。依據(jù)上述規(guī)定，轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠情形下合同無(wú)效后，工程質(zhì)量合格的，才具備參照合同約定支付工程價(jià)款的條件，對(duì)于約定的管理費(fèi)、利潤(rùn)是否計(jì)取，認(rèn)為應(yīng)結(jié)合個(gè)案實(shí)際情況，分析各方的過(guò)錯(cuò)程度，對(duì)超出合同無(wú)效補(bǔ)償原則且明顯過(guò)高的管理費(fèi)和利潤(rùn)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)調(diào)整，以其達(dá)到補(bǔ)償之平衡原則和遏制利用無(wú)效合同賺取高額利潤(rùn)的非法行為。 三、轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠法律風(fēng)險(xiǎn)及防控建議關(guān)于建設(shè)工程轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠的違法行為，至少會(huì)從以下三個(gè)方面給建筑工程的各方參與人帶來(lái)法律風(fēng)險(xiǎn)。一是上下游各方合同當(dāng)事人以及實(shí)際施工人的民事法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)；二是因轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠違法行為違返了《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法律行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定而被追究行政責(zé)任，予以行政處罰的風(fēng)險(xiǎn)；三是因上述違法行為在招標(biāo)階段、工程施工過(guò)程中引發(fā)各種與合規(guī)招投標(biāo)、工程安全、工程質(zhì)量等有關(guān)的刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)，在目前加大力度嚴(yán)控上述違法行為，規(guī)范建筑市場(chǎng)，并全力保護(hù)農(nóng)民工利益的環(huán)境下，作為建設(shè)單位、總承包單位應(yīng)從哪些方面去防范上述風(fēng)險(xiǎn)呢？本文將從發(fā)包人和承包人不同角度進(jìn)行分析并提出一些建議。（一）法律風(fēng)險(xiǎn)1、民事法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)最高人民法院《建工司法解釋一》第4條規(guī)定：“承包人非法轉(zhuǎn)包、違法分包建設(shè)工程或者沒(méi)有資質(zhì)的實(shí)際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義與他人簽訂建設(shè)工程施工合同的行為無(wú)效”。因此，轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠違法行為導(dǎo)致的直接后果是簽訂的合同無(wú)效。關(guān)于合同無(wú)效的法律后果，結(jié)合《合同法》第58條規(guī)定和《建工司法解釋一》第2條規(guī)定，總結(jié)如下：合同無(wú)效后，若工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格，承包人請(qǐng)求發(fā)包人參照合同約定支付工程價(jià)款的，可以支持。若工程經(jīng)竣工驗(yàn)收不合格，承包人應(yīng)當(dāng)修復(fù)，因修復(fù)產(chǎn)生的費(fèi)用，承包人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)。修復(fù)合格后，承包人請(qǐng)求參照合同約定支付工程價(jià)款的，可以支持。無(wú)法完全修復(fù)只能修復(fù)部分的，發(fā)包人可以減少支付或者拒絕支付工程款。無(wú)法修復(fù)的，發(fā)包人有權(quán)不予支付工程款。若承包人給發(fā)包人造成損失，若發(fā)包人有過(guò)錯(cuò)的，按照發(fā)承包人過(guò)錯(cuò)比例承擔(dān)損失賠償責(zé)任；如發(fā)包人無(wú)過(guò)錯(cuò)的，由承包人、轉(zhuǎn)包人、違法分包人應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任?？傮w來(lái)說(shuō)，因轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠違法行為導(dǎo)致合同無(wú)效后，有可能涉及工程款支付責(zé)任、工期索賠，工程質(zhì)量責(zé)任、損失賠償責(zé)任、農(nóng)民工工資清償或代償責(zé)任、非法用工等責(zé)任承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，以及轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠實(shí)際施工人在施工各環(huán)節(jié)中的工程材料采購(gòu)、設(shè)備設(shè)施租賃、雇傭人員傷亡賠償中涉及表見(jiàn)代理、表見(jiàn)代表等問(wèn)題而引發(fā)責(zé)任承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。尤其是用工風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定：施工企業(yè)將工程發(fā)包給不具備用工主體資格的組織或自然人，該組織或自然人招用的勞動(dòng)者，由具備用工主體資格的發(fā)包方承擔(dān)用工主體責(zé)任。結(jié)合國(guó)務(wù)院發(fā)布并即將于2020年5月1日起施行的《保障農(nóng)民工工資支付條例》規(guī)定，將工程發(fā)包給不具備用工主體資格的組織或自然人，存在被認(rèn)定事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，并因此成為用工主體的風(fēng)險(xiǎn)；因未簽訂勞動(dòng)合同，存在勞動(dòng)者主張雙倍工資的風(fēng)險(xiǎn)；超過(guò)一年未簽訂勞動(dòng)合同的，存在被要求簽訂無(wú)固定期限勞動(dòng)合同的風(fēng)險(xiǎn)；用人單位使用非法主體派遣的農(nóng)民工，拖欠工資的，存在由用人單位清償拖欠工資的風(fēng)險(xiǎn)；建設(shè)單位或施工總承包單位將工程發(fā)包或分包給個(gè)人或非法主體，拖欠農(nóng)民工工資能引發(fā)上述一系列民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。2?行政責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)《建筑法》第66條規(guī)定，建筑施工企業(yè)轉(zhuǎn)讓、出借資質(zhì)證書(shū)或者以其他方式允許他人以本企業(yè)的名義承攬工程的，責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并處罰款，可以責(zé)令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級(jí)；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷資質(zhì)證書(shū)。第67條規(guī)定，承包單位將承包的工程轉(zhuǎn)包的，或者違反本法規(guī)定進(jìn)行分的，存在由建設(shè)單位或施工總承包單位清償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)；施工單位允許他人以自已名義承攬工程的，拖欠農(nóng)民工工資，存在由施工單位清償?shù)蕊L(fēng)險(xiǎn)。在轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠違法情形下，有可包的，責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并處罰款，可以責(zé)令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級(jí)；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷資質(zhì)證書(shū)?！督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法》對(duì)轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠違法行為的具體處罰力度、處罰措施均作了詳細(xì)明確的規(guī)定。具體處罰措施包括責(zé)令改正、沒(méi)收違法所得、罰款、責(zé)令停業(yè)整頓、降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷資質(zhì)證書(shū)等。對(duì)認(rèn)定有轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠、轉(zhuǎn)讓出借資質(zhì)證書(shū)或者以其他方式允許他人以本單位的名義承攬工程等違法行為的施工單位，可依法限制其參加工程投標(biāo)活動(dòng)、承攬新的工程項(xiàng)目，并對(duì)其企業(yè)資質(zhì)是否滿足資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)條件進(jìn)行核查，對(duì)達(dá)不到資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求的限期整改，整改后仍達(dá)不到要求的，資質(zhì)審批機(jī)關(guān)撤回其資質(zhì)證書(shū)。對(duì)2年內(nèi)發(fā)生2次及以上轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠、轉(zhuǎn)讓出借資質(zhì)證書(shū)或者以其他方式允許他人以本單位的名義承攬工程的施工單位，應(yīng)當(dāng)依法按照情節(jié)嚴(yán)重情形給予處罰，即應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N資質(zhì)證書(shū)。因違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠等違法行為導(dǎo)致發(fā)生質(zhì)量安全事故的，應(yīng)當(dāng)依法按照情節(jié)嚴(yán)重情形給予處罰，即應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N資質(zhì)證書(shū)。3、刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)在建設(shè)工程發(fā)承包過(guò)程及施工過(guò)程中，因轉(zhuǎn)包、違法分包及掛靠違法行為，涉嫌犯罪的，根據(jù)相關(guān)犯罪事實(shí)，依法追究刑事責(zé)任。主要涉及以下六個(gè)方面的刑事責(zé)任。（1）在工程轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠過(guò)程中如存在索賄、受賄、行賄，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。（2）實(shí)際施工人借用資質(zhì)參與工程招投標(biāo)過(guò)程中如存在圍標(biāo)、串通招投標(biāo)行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。（3）因轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠違法行為，導(dǎo)致工程施工過(guò)程中發(fā)生安全事故、工程質(zhì)量事故，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。（4）轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠施工過(guò)程中管理人員違章指揮、強(qiáng)令職工冒險(xiǎn)作業(yè)，因而發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任。（5）轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠違法行為導(dǎo)致拖欠農(nóng)民工工資，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。（6）其他因轉(zhuǎn)包、違法分包及掛靠違法行為引發(fā)的犯罪行為，被追究刑事責(zé)任的情形。（二）風(fēng)險(xiǎn)防范建議轉(zhuǎn)包、違法分包及掛靠違法行為導(dǎo)致的工程質(zhì)量問(wèn)題，安全責(zé)任問(wèn)題以及農(nóng)民工上訪討薪等問(wèn)題層出不窮，發(fā)包人常常被牽入到各類糾紛中，甚至由于上述違法行為導(dǎo)致工程中途停工、合同被迫解除，造成工程濫尾等。承包人也因上述違法行為屢屢被行政處罰，構(gòu)成犯罪的，相關(guān)單位及人員被依法追究刑事責(zé)任。為了防止和杜絕這些不法現(xiàn)象，發(fā)包人和承包人均有必要提高防范意識(shí)，并做好風(fēng)險(xiǎn)防范。本文從發(fā)包人和承包人角度分別提出風(fēng)險(xiǎn)防范建議。1、發(fā)包人角度的風(fēng)險(xiǎn)防控建議（1）招投標(biāo)階段，嚴(yán)格按招標(biāo)程序?qū)彶橥稑?biāo)人資格、項(xiàng)目經(jīng)理、其他項(xiàng)目管理人資格；未招標(biāo)工程，簽訂合同前對(duì)承包人資格、主要項(xiàng)目管理人員資格進(jìn)行審查；防范承包人將資質(zhì)出借或允許其他單位或個(gè)人掛靠承攬工程。（2）簽訂合同時(shí)，對(duì)合同文本委托專業(yè)法律人員進(jìn)行審查，在合同中設(shè)定承包人擅自分包、轉(zhuǎn)包等情形下的責(zé)任承擔(dān)條款及后果條款，防范承包人違法分包或轉(zhuǎn)包。（3）要求總承包對(duì)派駐現(xiàn)場(chǎng)的項(xiàng)目經(jīng)理出具合法授權(quán)書(shū)，并提供勞動(dòng)合同及社保繳費(fèi)證明，防范項(xiàng)目經(jīng)理系非承包人人員，導(dǎo)致無(wú)法按合同約定駐場(chǎng)對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行管理的現(xiàn)象發(fā)生。（4）要求承包單位做到農(nóng)民工用工實(shí)名制登記，提供全員勞動(dòng)合同及社保關(guān)系證明文件，防范非法用工。（5）加強(qiáng)和完善工程監(jiān)理的現(xiàn)場(chǎng)管理和例會(huì)制度。（6）做好對(duì)總承包人及合法分包人的信用評(píng)級(jí)及監(jiān)督工作。（7）發(fā)包人派駐有經(jīng)驗(yàn)的工程師常駐現(xiàn)場(chǎng)，或者聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的工程師協(xié)助做好工程項(xiàng)目管理工作，防范承包人層層轉(zhuǎn)包、違法分包現(xiàn)象。 （8）監(jiān)督總承包人設(shè)立農(nóng)民工工資保證金賬戶，農(nóng)民工工資支付專用賬戶。（9）發(fā)包人針對(duì)每一項(xiàng)工程做好項(xiàng)目資金管理，人工費(fèi)撥付管理，工資支付臺(tái)賬及存檔管理。（10）建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)以項(xiàng)目為單位建立保障農(nóng)民工工資支付協(xié)調(diào)機(jī)制和工資拖欠預(yù)防機(jī)制，督促施工總承包單位加強(qiáng)勞動(dòng)用工管理，妥善處理與農(nóng)民工工資支付相關(guān)的矛盾糾紛。（11）對(duì)工程施工過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的其他違法、違規(guī)現(xiàn)象及時(shí)調(diào)查處理，及時(shí)采取防控措施，避免造成嚴(yán)重后果。2、承包人角度的風(fēng)險(xiǎn)防控建議（1）建立或完善自已內(nèi)部用工體制，提前做好《保障農(nóng)民工工資支付條例》施行后的非法用工防范工作。（2）完善每項(xiàng)工程的項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)，設(shè)制勞資專員崗位，專門(mén)對(duì)農(nóng)民工實(shí)名制進(jìn)行管理。（3）設(shè)置合同部結(jié)合《保障農(nóng)民工工資支付條例》調(diào)整和完善合同管理和談判機(jī)制。（4）制定農(nóng)民工實(shí)名制管理制度，應(yīng)對(duì)即將到來(lái)的建筑市場(chǎng)農(nóng)民工全員勞動(dòng)合同制。（5）對(duì)總承包人承攬工程交給子公司施工屬于工程轉(zhuǎn)包要有正確認(rèn)識(shí)，在工程招投標(biāo)階段就要預(yù)先考慮到實(shí)際施工問(wèn)題，做好規(guī)范。（6）需要對(duì)工程進(jìn)行內(nèi)部承包的，必須采取合法的內(nèi)部承包模式，避免構(gòu)成違法分包或轉(zhuǎn)包。 （7）對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行實(shí)名制登記及備案，總承包單位對(duì)專業(yè)分包和勞務(wù)分包單位應(yīng)提出同樣要求和管理措施。（8）針對(duì)每一個(gè)工程項(xiàng)目，做好農(nóng)民工工資保證金賬戶、農(nóng)民工工資專用賬戶設(shè)立工作，每月人工費(fèi)上報(bào)工作等，防止發(fā)生農(nóng)民工欠薪、討薪事件。（9）總承包單位要對(duì)分包單位實(shí)行信用評(píng)級(jí)和擔(dān)保金制度，嚴(yán)格把控分包階段，避免發(fā)生違法分包及分包階段再轉(zhuǎn)包、分包人掛靠情形，以及分包階段的農(nóng)民工討薪事件。（10）總承包單位應(yīng)建立工程質(zhì)量管理制度，嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān)和安全關(guān)，避免發(fā)生工程質(zhì)量事故和安全事故。（11）承包人應(yīng)有轉(zhuǎn)包、違法分包及掛靠違法行為風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，調(diào)整企業(yè)對(duì)工程項(xiàng)目的承攬及管理制度，人員管理制度，安全及質(zhì)量監(jiān)督制度。 結(jié) 語(yǔ)從2017年到2020年，國(guó)家密集出臺(tái)和修改了多部建設(shè)工程領(lǐng)域的法律、行政法規(guī)及部委規(guī)章，并取消或合并了一批與建設(shè)工程有關(guān)的資質(zhì)，大力推進(jìn)“放管服”改革。建筑行業(yè)、建筑企業(yè)適應(yīng)“放管服”變化也是勢(shì)在必行，且非常重要的。建筑行業(yè)正在發(fā)生從量到質(zhì)的變化，行業(yè)自律的要求也越來(lái)越高，“依法合規(guī)”是建筑企業(yè)必須適應(yīng)的常態(tài)化要求。對(duì)于建筑領(lǐng)域的轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠違法行為的防范和治理，是建筑行業(yè)“依法合規(guī)”開(kāi)展工程建設(shè)，規(guī)范建筑市場(chǎng)的重要工作。本文以期通過(guò)對(duì)轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠違法行為的分析和司法裁判觀點(diǎn)的梳理，幫助建設(shè)工程的參與各方厘清其中的關(guān)系，以維護(hù)各方的合法權(quán)益。

沒(méi)有一個(gè)冬天不可逾越，沒(méi)有一個(gè)春天不會(huì)來(lái)臨。冬季的黑夜盡管漫長(zhǎng)，但永遠(yuǎn)遮擋不住黎明的曙光。 ———《人民日?qǐng)?bào)》 臨近3月，氣溫開(kāi)始回暖，疫情也逐漸得到控制，大家在家中一直為疫情緊繃著的那顆心也稍稍有了些許放松。但是，“零增長(zhǎng)不等于零風(fēng)險(xiǎn)”，元正盛業(yè)人在2月24日至2月29日期間，繼續(xù)以足不出戶的方式防止疫情回彈，新疆元正盛業(yè)律師事務(wù)所政府法律服務(wù)專業(yè)委員會(huì)也堅(jiān)持著“網(wǎng)絡(luò)辦公，線上培訓(xùn)”的號(hào)召，進(jìn)一步扎實(shí)專業(yè)“內(nèi)功”，在一周的時(shí)間里，通過(guò)線上開(kāi)展學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、討論等多種活動(dòng)，扎實(shí)打牢每個(gè)委員的業(yè)務(wù)能力，為復(fù)工后提供更優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)做好準(zhǔn)備。 2月24日——耿寶建主任《疫情后政府招商引資實(shí)務(wù)》 這一周的第一天，耿寶建主任便通過(guò)企業(yè)微信以公開(kāi)課的形式向所內(nèi)外百余名律師及客戶分享了《疫情后政府招商引資實(shí)務(wù)》。耿主任以律師服務(wù)為視角，以疫情后政府業(yè)務(wù)為切入點(diǎn)，以新疆為研究區(qū)域適度結(jié)合內(nèi)地，以招商引資熱點(diǎn)為主題，以政策解讀二會(huì)報(bào)告信息讀取為方法，指出兩會(huì)政府工作報(bào)告的重要性，結(jié)合本次疫情實(shí)際，透過(guò)全疆、烏魯木齊、喀什、庫(kù)車等地發(fā)展情況分析疫情過(guò)后全疆的法律服務(wù)市場(chǎng)，對(duì)新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)后招商引資在政府中心經(jīng)濟(jì)的定位、律師在政府招商引資工作中的實(shí)務(wù)操作以及律師在招商引資實(shí)務(wù)中的作用發(fā)揮等方面進(jìn)行了深入學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)之后所內(nèi)外的多位律師同仁、客戶就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了提問(wèn)，耿主任作出了解答和交流。會(huì)后大家紛紛在交流群中贊賞耿主任經(jīng)驗(yàn)豐富、眼光獨(dú)到，所提觀點(diǎn)和方案站位高的同時(shí)又接地氣可操作，并熱切期望下一堂公開(kāi)課。大家對(duì)耿主任課題分享的認(rèn)可，也是對(duì)元正盛業(yè)律師事務(wù)所進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直播公開(kāi)課方式探索的肯定。 2月25日——張浩琪律師《行政訴訟中關(guān)于訴訟請(qǐng)求問(wèn)題淺析一二》 周二，是由政府法律服務(wù)專業(yè)委員會(huì)的實(shí)習(xí)律師張浩琪為大家分享《行政訴訟中關(guān)于訴訟請(qǐng)求問(wèn)題淺析一二》。他以“什么是訴訟請(qǐng)求”這個(gè)問(wèn)題為切入點(diǎn)進(jìn)入授課的主題，結(jié)合近年來(lái)最高人民法院行政審判庭以及實(shí)踐中切身經(jīng)歷的八個(gè)審判案例，有針對(duì)性的對(duì)案例中出現(xiàn)的行政訴訟請(qǐng)求問(wèn)題進(jìn)行深入淺出的分析，探索行政訴訟中應(yīng)當(dāng)如何正確地提出訴訟請(qǐng)求，確定訴訟請(qǐng)求時(shí)哪些是我們應(yīng)當(dāng)規(guī)避的“雷區(qū)”。分享結(jié)束后，有著豐富訴訟經(jīng)驗(yàn)的資深律師們紛紛發(fā)聲，或講述自己親身經(jīng)歷的案例、或分享自己對(duì)課件案例的觀點(diǎn)、或?qū)φn件的內(nèi)容提出建議。這也許就是培訓(xùn)的意義所在，雙向?qū)W習(xí)，授課的人同時(shí)也是學(xué)生，聽(tīng)講的人同時(shí)也是老師。 2月26日——朱雪潔律師《淺談閑置土地處置問(wèn)題》 周三，同樣是由政府法律服務(wù)專業(yè)委員會(huì)的青年實(shí)習(xí)律師朱雪潔為大家分享課題《淺談閑置土地處置問(wèn)題》。朱雪潔律師首先通過(guò)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《閑置土地處置辦法》等法律規(guī)定向大家詳細(xì)闡述了什么叫做“閑置土地”。明確基礎(chǔ)概念后，朱律師從企業(yè)、政府等多方面因素分析了閑置土地出現(xiàn)的原因，以及存在的相關(guān)問(wèn)題，并最終通過(guò)相關(guān)案例從事前、事中、事后三個(gè)方面論述如何解決這些問(wèn)題。在討論階段各位律師各抒己見(jiàn)，對(duì)朱律師在課件準(zhǔn)備過(guò)程提出的問(wèn)題進(jìn)行了充分討論。 2月27日——馮霞律師《行政執(zhí)法中的法律沖突與適用規(guī)則》 周四，由政府法律服務(wù)專業(yè)委員會(huì)的資深律師馮霞律師為大家分享了《行政執(zhí)法中的法律沖突與適用規(guī)則》。分享內(nèi)容分為了三個(gè)部分，第一部分，從舊下位法與新上位法沖突、變通法與被變通法沖突、嚴(yán)格法與基準(zhǔn)法沖突、近位法律沖突的裁決幾個(gè)方面對(duì)異位法律沖突及其適用規(guī)則進(jìn)行了講解；第二部分，從法不溯及既往的原則與例外以及處理新舊法的相關(guān)規(guī)則等知識(shí)點(diǎn)對(duì)新舊法律沖突及其適用規(guī)則進(jìn)行了講解；第三部分，對(duì)種屬法律沖突及其適用規(guī)則進(jìn)行了細(xì)致講解。馮霞律師在每個(gè)部分的講解過(guò)程中都結(jié)合了具體案例對(duì)行政執(zhí)法中的法律沖突及其適用規(guī)則進(jìn)行詳細(xì)分析，運(yùn)用自己豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)與扎實(shí)的法理功底，通過(guò)法條與案例相結(jié)合、理論與實(shí)踐相結(jié)合，使原本復(fù)雜燒腦的法律沖突與適用變得生動(dòng)、清晰起來(lái)。 2月28日——張慧律師《信訪實(shí)務(wù)初探》 周五，由政府法律服務(wù)專業(yè)委員會(huì)的實(shí)習(xí)律師張慧為大家分享《信訪實(shí)務(wù)初探》。在談到為什么選擇這個(gè)課題的時(shí)候，張慧表示雖然“信訪”這個(gè)詞每一位律師都不陌生，但是真正了解它、做過(guò)信訪業(yè)務(wù)的律師卻少之又少，因此選擇這個(gè)課題一方面是挑戰(zhàn)自我，另一方面也算是提升自我。張慧從信訪的歷史為著手點(diǎn)，以《信訪條例》為核心，向大家介紹了信訪的由來(lái)和發(fā)展、《信訪條例》的修訂以及信訪的基本程序，最后，從律師的角度分析律師介入信訪工作的方式及建議。分享后大家討論的異常的熱烈，各位律師不僅從信訪業(yè)務(wù)的專業(yè)角度分享自己的觀點(diǎn)，還從課件的內(nèi)容、框架、制作方面給出了頗多建議。 2月29日——王林彬律師《如何做好一場(chǎng)精彩的講座》 周六，我們的學(xué)習(xí)熱情依舊高昂，政府法律服務(wù)專業(yè)委員會(huì)學(xué)識(shí)淵博的王林彬律師為全所律師分享課題《如何做好一場(chǎng)精彩的講座》。王林彬律師首先講述了什么是“精彩講座”的基本要素，他將基本要素分為了“自信的演說(shuō)家”和“精心的準(zhǔn)備”兩大部分，使大家對(duì)如何做一場(chǎng)精彩的講座有了初步的感受。在“自信的演說(shuō)家”部分，王林彬律師從源于天然的自信、源于實(shí)力的自信、源于培養(yǎng)的自信和無(wú)知的自信這四個(gè)方面向大家介紹了自信的來(lái)源，只有知道自信從何而來(lái)，我們才能擁有自信；在“精心的準(zhǔn)備”部分，王林彬律師也做了進(jìn)一步的細(xì)化講解，如外在形式的準(zhǔn)備，包括熱場(chǎng)、著裝、姿態(tài)、語(yǔ)速等方面，又如內(nèi)在（演講內(nèi)容）的準(zhǔn)備，包括選題、一致性、專業(yè)性等方面，同時(shí)提出故事（案例）、數(shù)據(jù)、段子、格言這四要素作為“錦上之花”在內(nèi)容準(zhǔn)備中的重要性。王林彬律師的分享獲得了全所律師的高度評(píng)價(jià)，大家都認(rèn)為王林彬律師理論結(jié)合實(shí)踐，以身示范，為大家現(xiàn)場(chǎng)展示了“如何做好一場(chǎng)精彩的講座”是這堂課令人難忘的一個(gè)獨(dú)特魅力所在。 一周時(shí)間，說(shuō)它很長(zhǎng)，是因?yàn)樗吘箵碛兄阕?68個(gè)小時(shí)；說(shuō)它很短，是因?yàn)檎煞?wù)專業(yè)委員會(huì)的律師們都在緊張地準(zhǔn)備著課題分享、充實(shí)地學(xué)習(xí)著各類知識(shí)，一抬頭就發(fā)現(xiàn)一周的時(shí)間好像被”偷走了”。本周的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)就此告一段落，但它并不意味著結(jié)束，而是意味著知識(shí)的沉淀，意味著新的培訓(xùn)即將開(kāi)始。 政府法律服務(wù)專業(yè)委員會(huì)約您下周不見(jiàn)不散～ 新疆元正盛業(yè)律師事務(wù)所約您春天不見(jiàn)不散～

核心解讀：疫情后律師如何透過(guò)當(dāng)前形勢(shì)看2020年新經(jīng)濟(jì)環(huán)境，精準(zhǔn)施策協(xié)助政府招商引資工作。 第一部分  疫情后招商引資在政府經(jīng)濟(jì)工作的核心作用 進(jìn)入2020年2月以來(lái)，中央政治局連續(xù)多次召開(kāi)會(huì)議研究統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作，2月23日，一場(chǎng)更大規(guī)模的電視電話會(huì)議召開(kāi)，主題依然是部署統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作，全國(guó)所有縣級(jí)和軍隊(duì)的團(tuán)級(jí)以上單位都設(shè)了分會(huì)場(chǎng)，共有17萬(wàn)人參加。這是有史以來(lái)規(guī)模最大的一場(chǎng)會(huì)議，會(huì)議內(nèi)容不再以文件傳達(dá)的方式層層轉(zhuǎn)發(fā)，而是直接讓所有人聆聽(tīng)中央的部署，罕見(jiàn)的會(huì)議方式凸顯出疫情防控下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的緊迫性。新疆自治區(qū)黨委和自治區(qū)人民政府也多次召開(kāi)會(huì)議對(duì)統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作進(jìn)一步進(jìn)行部署。以上會(huì)議對(duì)2020年的政府經(jīng)濟(jì)工作方向影響巨大，必將創(chuàng)造疫情后的新經(jīng)濟(jì)環(huán)境和形勢(shì)： ——突發(fā)疫情壓力倒逼超常經(jīng)濟(jì)刺激政策。2020年要完成“十三五”既定規(guī)劃目標(biāo)經(jīng)濟(jì)增速至少達(dá)到5.66%。根據(jù)市場(chǎng)分析，目前來(lái)看第一季度可能會(huì)破4%；上半年近5%，從中央和地方宏觀調(diào)控層面，必然會(huì)出臺(tái)超常規(guī)經(jīng)濟(jì)刺激政策。據(jù)專家分析今年的赤字率目標(biāo)將再次突破3%，2020年開(kāi)始國(guó)債、地方政府債券、銀行債等金融體系可能釋放近10萬(wàn)億的體量。 ——傳統(tǒng)就業(yè)受挫失業(yè)劇增。餐飲、旅游、交通、傳統(tǒng)商業(yè)等就業(yè)門(mén)檻低產(chǎn)生就業(yè)集聚效用的服務(wù)產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重受挫，給政府尤其是新疆政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾帶來(lái)巨大壓力。 ——疫情防控和經(jīng)濟(jì)發(fā)展疊加。重新打通人員、物資、錢的流動(dòng)，盡快復(fù)工回應(yīng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的呼聲高漲，中央政治局三次會(huì)議均透露出史無(wú)前例的緊迫感。同時(shí)提出，不搞一刀切的管控做法，又明確指出疫情的拐點(diǎn)尚未出現(xiàn)。作出防控和復(fù)工齊抓并重的重要性決策難度可想而知。    ——全國(guó)產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈體系調(diào)整壓力。面對(duì)全球100多個(gè)國(guó)家對(duì)中國(guó)人員和物流的流動(dòng)限制，給改革開(kāi)放以來(lái)全球形成的以中國(guó)為核心的傳統(tǒng)固有產(chǎn)業(yè)鏈造成巨大沖擊，中央政治局提出，發(fā)揮各方面積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)全年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)。    習(xí)近平總書(shū)記在23日的會(huì)議中提出，不獲全勝不輕言成功。對(duì)防疫提出七點(diǎn)要求，對(duì)經(jīng)濟(jì)工作提出八點(diǎn)要求：第一，落實(shí)區(qū)分精準(zhǔn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。第二，加大宏觀政策調(diào)節(jié)力度。第三，全面強(qiáng)化穩(wěn)就業(yè)。第四，堅(jiān)決完成脫貧攻堅(jiān)。第五，推動(dòng)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。第六，不失時(shí)機(jī)抓好春季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。第七，切實(shí)保障基本民生。第八，穩(wěn)住外貿(mào)外資基本盤(pán)。 綜上，我們預(yù)判，2020年后的兩年內(nèi)政府必將加速招商引資步伐，出臺(tái)超常規(guī)經(jīng)濟(jì)刺激政策，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，做好招商、安商、穩(wěn)商工作，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“十三五”既定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。 第二部分  政府招商法律服務(wù)的內(nèi)容區(qū)塊的劃分 一、存量經(jīng)濟(jì)的保存發(fā)展也是招商引資重點(diǎn)工作 經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有延續(xù)性，疫情過(guò)后如何有效盤(pán)活存量項(xiàng)目，發(fā)揮存量經(jīng)濟(jì)立竿見(jiàn)影的作用，相信各地政府必會(huì)想方設(shè)法、千方百計(jì)出臺(tái)一系列增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)刺激政策和配套措施，保住存量經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。我們看到近期一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)活躍的省市，比如杭州市就在2月9日率先出臺(tái)了《關(guān)于嚴(yán)格做好疫情防控幫助企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的若干政策》，對(duì)疫情相對(duì)平穩(wěn)、來(lái)杭就業(yè)人員集中的貴州、四川等地區(qū)，由政府包下高鐵專列，讓員工免費(fèi)坐專列來(lái)杭州復(fù)工。2月16日，載有近300名貴州籍復(fù)工乘客的G4138次定制專列從貴陽(yáng)北站到達(dá)杭州東站。截至2月17日，已經(jīng)有三列分別來(lái)自貴州、河南和四川的返工專列高鐵抵達(dá)杭州東站。這些員工來(lái)自?？低?、大華科技、華立科技等60多家在杭企業(yè)。烏魯木齊近日也出臺(tái)了應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情支持企業(yè)發(fā)展的十七條措施，力促存量經(jīng)濟(jì)有序恢復(fù)發(fā)展。 我們律師行業(yè)常說(shuō)，開(kāi)發(fā)一個(gè)新客戶的成本、精力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于守住一個(gè)老客戶，對(duì)比存量項(xiàng)目和新增項(xiàng)目上亦是如此，特別是政府招商引資項(xiàng)目，還涉及到一系列立項(xiàng)、規(guī)劃、審批、資金、用地、招商等龐雜工作，時(shí)間周期很長(zhǎng)，短期內(nèi)難以發(fā)揮拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的立竿見(jiàn)影的作用。因此，我們認(rèn)為，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，做好招商、安商、穩(wěn)商工作，抓好抓實(shí)存量經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)發(fā)展將是各地今年、特別是上半年的重點(diǎn)工作，也將是上半年法律服務(wù)的核心。     二、新項(xiàng)目的招商是政府重振經(jīng)濟(jì)的主要抓手    如果說(shuō)存量項(xiàng)目招商主要是為了保存量經(jīng)濟(jì)、促短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展，那么新項(xiàng)目招商則是補(bǔ)短期經(jīng)濟(jì)缺口、促經(jīng)濟(jì)延續(xù)發(fā)展的主要抓手，兩者互為補(bǔ)充、缺一不可。那么律師如何在新項(xiàng)目招商中尋找法律服務(wù)點(diǎn)，律師又如何發(fā)揮作用價(jià)值呢。下面，談?wù)劚疚牡挠^點(diǎn)： ——招商引資需要熟知律師服務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。縱觀中國(guó)經(jīng)濟(jì)幾千來(lái)的發(fā)展，無(wú)不透露出大政府小社會(huì)的客觀事實(shí)，新疆自古以來(lái)的地域和經(jīng)貿(mào)發(fā)展，往往具備區(qū)別內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。尤其新疆是政策敏感度極強(qiáng)的行政區(qū)域，新疆的律師隊(duì)伍達(dá)到6000人，結(jié)合2019年全疆的GDP總量來(lái)看，全疆接近1.4萬(wàn)億接近全國(guó)總量的2%，人均在西部四省的前列，也高于海南省等南方地區(qū)。新疆的律師隊(duì)伍整體素養(yǎng)較好，部分律師隊(duì)伍群體整體業(yè)務(wù)環(huán)境并不落伍于中東部地區(qū)。核心原因是新疆的經(jīng)濟(jì)潛力和對(duì)外交流常年處于活躍狀態(tài)。作為三產(chǎn)服務(wù)業(yè)在一、二產(chǎn)持續(xù)抑制的形態(tài)下，當(dāng)新疆主流經(jīng)濟(jì)進(jìn)入穩(wěn)定高速發(fā)展時(shí)期，具有發(fā)達(dá)地區(qū)無(wú)法比擬的后勁和潛力。 ——如何透過(guò)兩會(huì)看區(qū)域經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和法律服務(wù)。每年春節(jié)前后從地方到中央政府的兩會(huì)，政府工作報(bào)告在中國(guó)經(jīng)濟(jì)大盤(pán)中視為：一是投資的風(fēng)向標(biāo)。作為三產(chǎn)領(lǐng)域的法律服務(wù)行業(yè)，核心業(yè)務(wù)是服務(wù)于主流經(jīng)濟(jì)，對(duì)一、二、三產(chǎn)在區(qū)域中的占比和發(fā)展態(tài)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)高度敏感，而兩會(huì)期間的政府工作報(bào)告，是對(duì)今后一年社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展投資領(lǐng)域的方向定位，起到投資風(fēng)向標(biāo)的引導(dǎo)作用。二是發(fā)展的宣言書(shū)。作為一級(jí)人民政府政府工作報(bào)告起到對(duì)外承諾和宣言的作用，是各級(jí)黨委、政府對(duì)上級(jí)和人民群眾的決策事前公示，一般情況會(huì)沿著確定的方向推進(jìn)，起到全國(guó)、地方發(fā)展宣言書(shū)效果。三是經(jīng)濟(jì)的活字典。律師行業(yè)人員的組成絕大多數(shù)是法學(xué)學(xué)歷構(gòu)成，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域如金融、投資、稅務(wù)、規(guī)劃等政府關(guān)鍵領(lǐng)域的知識(shí)人才相對(duì)較少，導(dǎo)致律師行業(yè)對(duì)政府工作知之甚少，甚至受到自媒體偏頗觀點(diǎn)誤導(dǎo)，抵觸、無(wú)視政府工作報(bào)告的重要性。而政府工作報(bào)告中涉及很多經(jīng)濟(jì)新課題、新名詞，通讀常讀二會(huì)資料本身就是貼近學(xué)習(xí)政府經(jīng)濟(jì)，將政府工作報(bào)告作為人民群眾的經(jīng)濟(jì)活字典，不失為一個(gè)普及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)知識(shí)的書(shū)籍和字典。四是業(yè)務(wù)的展示欄。律師群體普遍有業(yè)務(wù)源頭恐慌心理，不知道下個(gè)月、每年或者今后可以做什么業(yè)務(wù)？如何找到新業(yè)務(wù)？政府法律顧問(wèn)業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)方向和源頭基本都在政府工作報(bào)告當(dāng)中，2003年農(nóng)民工工作進(jìn)入國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告視野，當(dāng)年針對(duì)建筑行業(yè)的信訪激增40%，催生了律師“信訪中介化”法律服務(wù)業(yè)務(wù)；2017年去產(chǎn)能進(jìn)入國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告視野，催生了律師大量破產(chǎn)清算法律服務(wù)業(yè)務(wù)；今年的疫情之后的勞動(dòng)爭(zhēng)議、招商引資律師服務(wù)無(wú)疑會(huì)成為律師行業(yè)的新高地。    三、律師如何解讀二會(huì)政府工作報(bào)告透出的法律服務(wù)信息 為了便于讀者深入理解，我們隨機(jī)抽取了自治區(qū)、烏魯木齊、喀什、庫(kù)車政府工作報(bào)告（其中喀什和庫(kù)車的信息使用的是2018年度政府工作報(bào)告），解析律師如何透過(guò)二會(huì)看全疆的法律服務(wù)市場(chǎng)。如前所述，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然和全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成正比。2019年預(yù)計(jì)全國(guó)的GDP總量為99萬(wàn)億元以上；2019年預(yù)計(jì)新疆GDP總量為13780億元，同比增長(zhǎng)6%左右；固定資產(chǎn)投資增速比上年度提高27.2個(gè)百分點(diǎn)；實(shí)現(xiàn)一般公共預(yù)算收入1577.3億元，增長(zhǎng)3%?？紤]到2019年是新疆維穩(wěn)紅利釋放的第一年，加之2020年的疫情經(jīng)濟(jì)抑制，今年新疆的GDP和固定資產(chǎn)投資經(jīng)濟(jì)總量預(yù)計(jì)可能會(huì)出現(xiàn)井噴狀態(tài)。 （一）烏魯木齊市作為新疆的首府城市，政府工作報(bào)告可以給律師提供最為精準(zhǔn)的信息，比如市民關(guān)注的二號(hào)線實(shí)際情況，在政府工作報(bào)告第13頁(yè)（三）城市基礎(chǔ)設(shè)施更完善中明確“……完成軌道交通2號(hào)線1期隧道主體9.5公里，三座車站主體封頂……”。明確2號(hào)線建設(shè)情況，打破了2號(hào)線將要下馬的傳言。其中烏魯木齊市2020年在招商引資、區(qū)域發(fā)展、固定資產(chǎn)投資、一般預(yù)算收入等多方面展現(xiàn)出首府城市的引領(lǐng)作用。政府工作報(bào)告表述第三產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率超過(guò)70%，成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量，具體情況如下： 1、2019年烏魯木齊GDP、固定資產(chǎn)投資情況 2020年烏魯木齊政府工作報(bào)告：預(yù)計(jì)全面地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)6.5%，一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)3.1%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長(zhǎng)6.6%，農(nóng)村居民人均可支配收入增長(zhǎng)9.3%；居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)控制在3%以內(nèi)。第三產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率超過(guò)70%，成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量。 2、2018年烏魯木齊市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。全年完成固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶，下同）比上年增長(zhǎng)10.0%。其中，第一產(chǎn)業(yè)投資下降5.6%；第二產(chǎn)業(yè)投資增長(zhǎng)33.5%，其中，工業(yè)投資增長(zhǎng)37.0%；第三產(chǎn)業(yè)投資增長(zhǎng)4.5%。 在固定資產(chǎn)投資中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)控股投資下降10.3%；民間投資增長(zhǎng)37.5%；民生投資增長(zhǎng)7.4%；基礎(chǔ)設(shè)施投資下降18.7%。在固定資產(chǎn)投資中，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資623.59億元，增長(zhǎng)56.7%，其中，住宅投資385.64億元，增長(zhǎng)70.3%；辦公樓投資34.88億元，下降24.5%；商業(yè)營(yíng)業(yè)用房投資81.01億元，增長(zhǎng)13.6%。 （二）選取喀什、庫(kù)車作為本文的研究區(qū)域，這兩座城市屬于新疆南疆城市重鎮(zhèn)，起到以點(diǎn)帶面的軸心經(jīng)濟(jì)軸心作用。 1、喀什地區(qū)2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)：初步核算，全年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）890.12億元，比上年增長(zhǎng)4.2%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值281.35億元，增長(zhǎng)3.7%；第二產(chǎn)業(yè)增加值220.81億元，增長(zhǎng)1.1%；第三產(chǎn)業(yè)增加值387.96億元，增長(zhǎng)6.5%。第一產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重為31.6%，第二產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重為24.8%，第三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重為43.6%，第三產(chǎn)業(yè)成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的第一動(dòng)力。人均生產(chǎn)總值19176元，增長(zhǎng)3.7%。萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比上年下降2.2%。 喀什地區(qū)2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)：全年固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）（下同）比上年下降38.3%。在固定資產(chǎn)投資中，第一產(chǎn)業(yè)投資下降37.3%；第二產(chǎn)業(yè)投資下降58.3%（其中工業(yè)投資下降59.0%），第三產(chǎn)業(yè)投資下降33.2%。 全年固定資產(chǎn)投資中，基礎(chǔ)設(shè)施投資下降37.4%，占固定資產(chǎn)投資的比重為24.2%；民間投資下降61.2%，占固定資產(chǎn)投資的比重為15.4%；民生投資下降30.3%，占固定資產(chǎn)投資的比重為14.7%。六大高耗能行業(yè)投資下降22.6%，占固定資產(chǎn)投資的比重為6.6%。 喀什地區(qū)2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)：四省市對(duì)口援建項(xiàng)目。2018年四省市對(duì)口援建項(xiàng)目342個(gè)，援助到位資金60.25億元，資金到位率100%，其中，山東省援助項(xiàng)目119個(gè)，援助到位資金13.69億元；上海市援助項(xiàng)目124個(gè)，援助到位資金26.49億元；廣東省援助項(xiàng)目46個(gè)，援助到位資金11.61億元；深圳市援助項(xiàng)目53個(gè)，援助到位資金8.45億元。 2、2019年庫(kù)車市GDP、固定資產(chǎn)投資情況 庫(kù)車市統(tǒng)計(jì)局：經(jīng)自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局審定，1-9月份，庫(kù)車縣完成固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）99.66億元，同比增長(zhǎng)61.83%。其中，民間投資72.9億元，增長(zhǎng)188.4%，投資拉動(dòng)率為77.3%。1-9月份，地方財(cái)政收入39.11億元，增長(zhǎng)30.4%。一般公共預(yù)算收入29.73億元，增長(zhǎng)3.9%，其中，稅收收入25.67億元，增長(zhǎng)1%，較1-8月份上升0.9個(gè)百分點(diǎn)；非稅收入4.06億元，增長(zhǎng)27.3%，增幅較1-8月份回落1.9個(gè)百分點(diǎn)。1-9月份，地方財(cái)政支出71.28億元，同比增長(zhǎng)22.7%。一般公共預(yù)算支出60.86億元，增長(zhǎng)7.7%。    庫(kù)車縣2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)：初步核算，全縣生產(chǎn)總值(GDP)243.8億元，比上年增長(zhǎng)9.24%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值23.32億元，增長(zhǎng)6.71%；第二產(chǎn)業(yè)增加值163.62億元，增長(zhǎng)7.41%；第三產(chǎn)業(yè)增加值56.86億元，增長(zhǎng)13.84%。第一產(chǎn)業(yè)增加值占全縣生產(chǎn)總值的比重為9.56%，第二產(chǎn)業(yè)增加值比重為67.1%，第三產(chǎn)業(yè)增加值比重為23.32%，第二產(chǎn)業(yè)是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的第一動(dòng)力。全年人均生產(chǎn)總值49897元。 固定資產(chǎn)投資：全年固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）（下同）83.22億元。在固定資產(chǎn)投資中，第一產(chǎn)業(yè)投資3.51億元；第二產(chǎn)業(yè)投資24.92億元，其中，工業(yè)投資24.62億元；第三產(chǎn)業(yè)投資54.78億元。 通過(guò)數(shù)據(jù)分析，喀什、庫(kù)車在南疆四地州的范圍內(nèi)有極強(qiáng)的代表性，喀什屬于全球有影響的歷史名城，庫(kù)車是西域絲綢之路上的重要城市。今天同樣散發(fā)著歷史和發(fā)展的光輝，喀什作為南疆的工業(yè)重鎮(zhèn)，庫(kù)車撤縣建市在2019年剛剛完成。通過(guò)以上政府工作報(bào)告我們發(fā)現(xiàn)，南疆四地州正在迎來(lái)以精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興為契機(jī)的歷史發(fā)展機(jī)遇，喀什、庫(kù)車在南疆區(qū)域發(fā)揮著棋眼作用，其中的精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興、重大項(xiàng)目投資、石油化工、中巴經(jīng)濟(jì)走廊等熱點(diǎn)領(lǐng)域透露出律師行業(yè)發(fā)展的新機(jī)會(huì)。 第三部分 新項(xiàng)目招商引資律師實(shí)務(wù) 一、律師參與政府招商引資的方法和心態(tài) ——律師參與政府招商引資的方法。研究全國(guó)、地方兩會(huì)政府工作報(bào)告，以當(dāng)?shù)卣?dāng)年、“十三五”甚至“十四五”重點(diǎn)投資方向、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、重大項(xiàng)目為抓手點(diǎn)，找準(zhǔn)招商引資法律服務(wù)切入點(diǎn)、突破口。熟悉各地政府招商引資流程、決策程序。政府開(kāi)展招商引資工作一般有固有的流程，特別是投資決策方面，不同于企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或純粹的法律活動(dòng)，需要招商、國(guó)土、規(guī)劃、財(cái)稅等不同部門(mén)的參與，層層經(jīng)過(guò)座談會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、聯(lián)席會(huì)議、縣市長(zhǎng)辦公會(huì)、常務(wù)會(huì)等協(xié)商、決策程序，律師需要在各種會(huì)議中發(fā)表專業(yè)意見(jiàn)。同樣，也需要堅(jiān)持法律底線思維，掌握招商、土地、采購(gòu)招標(biāo)、預(yù)算、財(cái)稅等方面的政策、法規(guī)規(guī)定，隨時(shí)關(guān)注最新政策、法律變化，比如《政府投資條例》《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》等最新法律法規(guī)、司法解釋，幫助政府厘清政府和企業(yè)、合同和行政協(xié)議、可為和不可為、合法和非法之間的法律邊界，協(xié)助政府依法招商，保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部。 ——律師參與政府招商引資的心態(tài)。很多律師參與政府招商引資活動(dòng)不多，想當(dāng)然理解為招商引資屬于政府工作，不需要律師參與或參與度非常有限，造成律師介入政府招商引資活動(dòng)的工作被動(dòng)。這種想法往往是錯(cuò)誤的，招商引資作為政府法律風(fēng)險(xiǎn)防控的源頭，招商引資對(duì)象、磋商談判、采購(gòu)招標(biāo)包括各類法律文本起草、審核都涉及到大量的合法性審查事項(xiàng)，需要律師全過(guò)程參與把關(guān)、防控風(fēng)險(xiǎn)?？梢哉f(shuō)，招商引資的好壞直接決定了項(xiàng)目的成敗，這應(yīng)當(dāng)引起律師的高度重視，也是律師接觸核心領(lǐng)導(dǎo)、參與核心決策的重要途徑。另外，很多律師不知道如何參與政府的招商引資活動(dòng)，接到一個(gè)招商引資項(xiàng)目不知道如何下手，這與我們律師知識(shí)面狹窄、固有律師思維有關(guān)，其實(shí)招商引資是一個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，作為律師我們應(yīng)該堅(jiān)持“經(jīng)濟(jì)思維”“法律思維”并重才能夠做好招商引資法律服務(wù)。招商引資的自我反問(wèn)：1、這個(gè)產(chǎn)業(yè)分布在哪里？2、市場(chǎng)如何？3、是否屬于技術(shù)含量高的產(chǎn)品？4、在當(dāng)?shù)貋?lái)投資建設(shè)優(yōu)勢(shì)在哪里？5、投資意愿是什么？6、我們現(xiàn)在建設(shè)下一步的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)（相對(duì)已經(jīng)投產(chǎn)的企業(yè)而言）在哪里？7、政府投資后回收投資的依靠是稅收還是什么？8、如何保障政府或者國(guó)企配套投資資金的安全（如投資失敗是否有基本的擔(dān)保保障）？9、我們對(duì)投資者和投資行業(yè)了解多少...... 二、律師如何找到政府招商引資風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn) 根據(jù)我們長(zhǎng)期服務(wù)縣市政府、參與政府招商引資的法律實(shí)踐，政府在招商引資過(guò)程中資信考察、采購(gòu)招標(biāo)、土地出讓、優(yōu)惠政策、濫用職權(quán)等方面最容易出現(xiàn)法律漏洞，引發(fā)投資風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)。 ——投資商資信調(diào)查方面。企業(yè)的資信如同一個(gè)人的信用一樣，是項(xiàng)目投資成敗的基本保障。在企業(yè)資信調(diào)查方面，一是很多時(shí)候政府對(duì)投資商資信重視、關(guān)注程度還不夠，資信考察獨(dú)立性、專業(yè)性還不強(qiáng)，加之后續(xù)項(xiàng)目監(jiān)管履約不到位，造成招商引資熱得快，冷的也快，現(xiàn)實(shí)中招商引資失敗的案例比比皆是。二是未能處理好招商和門(mén)當(dāng)戶對(duì)的辯證關(guān)系、招商和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度合理性的關(guān)系，有些地方只求企業(yè)大，不管企業(yè)適不適合本地推薦的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，囫圇吞棗把企業(yè)引進(jìn)來(lái)，大干快上盲目推項(xiàng)目，最終水土不服而下馬。 那么，律師如何參與政府招商盡職調(diào)查呢，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)至少把握以下四方面：一是區(qū)別企業(yè)盡職調(diào)查的思維，既要關(guān)注盡職調(diào)查內(nèi)容，也要站在宏觀的角度、政府的角度，關(guān)注當(dāng)?shù)乜h域縣情，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策。敢于站在第三方獨(dú)立性、專業(yè)性的角度幫助政府領(lǐng)導(dǎo)決策參謀，敢于說(shuō)不，善于說(shuō)行。二是招商專業(yè)隊(duì)伍律師需要深度參與，如前分析，政府招商是一項(xiàng)全過(guò)程、全方位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不同于律師訴訟業(yè)務(wù)、專項(xiàng)業(yè)務(wù)具有一次性的特點(diǎn)，這就需要培養(yǎng)專業(yè)隊(duì)伍投入精力提供跟進(jìn)式服務(wù)，才能全過(guò)程掌握項(xiàng)目事實(shí)，進(jìn)而發(fā)表獨(dú)立、專業(yè)、可行的法律意見(jiàn)，讓政府感受到律師的參與感和專業(yè)度。三是熟悉招商項(xiàng)目行業(yè)市場(chǎng)情況，項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)核心流程，掌握各環(huán)節(jié)、各節(jié)點(diǎn)的關(guān)鍵法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，而非就法律說(shuō)法律，抓不住實(shí)質(zhì)要害和核心法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。四是幫助政府培養(yǎng)一支熟悉招商、財(cái)稅、國(guó)土、法律等工作領(lǐng)域的招商引資的綜合性內(nèi)部專業(yè)隊(duì)伍，規(guī)范招商引資工作程序，制定法律文本模板，統(tǒng)一招商流程，降低政府招商成本和程序風(fēng)險(xiǎn)。 ——采購(gòu)招標(biāo)環(huán)節(jié)。受地方發(fā)展和人為因素的雙重影響，項(xiàng)目采購(gòu)招標(biāo)違法違規(guī)現(xiàn)象仍頻頻發(fā)生，特別是在偏遠(yuǎn)縣市區(qū)域表現(xiàn)的更為突出。串標(biāo)公開(kāi)化等違法行為高發(fā)讓政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)不斷；采購(gòu)人長(zhǎng)期主導(dǎo)思維導(dǎo)致代理機(jī)構(gòu)缺乏全流程風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；采購(gòu)領(lǐng)域采取審計(jì)等事后監(jiān)督為主難于預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)等特點(diǎn)。需要律師等專業(yè)人員加入采購(gòu)隊(duì)伍完善法律思維讓采購(gòu)更加陽(yáng)光；需要代理機(jī)構(gòu)協(xié)助政府從代理流程向政策宣傳和風(fēng)險(xiǎn)防控的轉(zhuǎn)變；這對(duì)律師既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。 ——土地出讓環(huán)節(jié)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》：土地出讓收入納入政府非稅收入收繳管理制度改革范圍，統(tǒng)一收繳票據(jù)，規(guī)范收繳程序，提高收繳效率。任何地區(qū)、部門(mén)和單位都不得以“招商引資”、“舊城改造”、“國(guó)有企業(yè)改制”等各種名義減免土地出讓收入，實(shí)行“零地價(jià)”，甚至“負(fù)地價(jià)”，或者以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼等形式變相減免土地出讓收入。但在實(shí)踐中，吸引投資者、加快項(xiàng)目投資建設(shè)步伐的需要，采取定向招標(biāo)、變相減免、以租代征、低價(jià)出租等違規(guī)行為仍大量發(fā)生，導(dǎo)致潛在違法違規(guī)出讓土地法律風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期存在，一旦發(fā)生糾紛，往往就會(huì)牽扯出土地問(wèn)題。 ——濫用職權(quán)方面。政府機(jī)關(guān)、工作人員行使行政職權(quán)不同于民事行為，必須堅(jiān)持“法無(wú)授權(quán)不可為”。但我們的一些領(lǐng)導(dǎo)干部這方面法律意識(shí)還比較淡薄，一方面官本位思想有時(shí)候還比較重，一方面想著只要一心為老百姓辦好事，自己就沒(méi)有錯(cuò)，而忽視了法定職權(quán)、法律程序，作出超越職權(quán)的行為，甚至觸犯了刑事犯罪。濫用職權(quán)罪指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員超越職權(quán)，違法決定、處理其無(wú)權(quán)決定、處理的事項(xiàng)，或者違反規(guī)定處理公務(wù)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的行為。另外，以集體研究、集體決策為名能否免除刑罰？我們看最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋（一）》第五條：  以“集體研究”形式實(shí)施的瀆職犯罪，應(yīng)當(dāng)依照刑法分則第九章的規(guī)定追究國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)有責(zé)任的人員的刑事責(zé)任。對(duì)于具體執(zhí)行人員，應(yīng)當(dāng)在綜合認(rèn)定其行為性質(zhì)、是否提出反對(duì)意見(jiàn)、危害結(jié)果大小等情節(jié)的基礎(chǔ)上決定是否追究刑事責(zé)任和應(yīng)當(dāng)判處的刑罰。 三、律師在招商引資中的法律服務(wù)點(diǎn) 如前所述，招商引資活動(dòng)是一項(xiàng)龐雜的政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，各個(gè)階段、各個(gè)環(huán)節(jié)都涉及到相應(yīng)法律服務(wù)點(diǎn)，包括法律盡職調(diào)查、采購(gòu)招標(biāo)中介化、合作模式架構(gòu)設(shè)計(jì)、招商引資政策清單、法律文本、矛盾爭(zhēng)議處理等專項(xiàng)法律服務(wù)和全過(guò)程綜合法律服務(wù)。本文僅就主要法律服務(wù)點(diǎn)做簡(jiǎn)要列明，不就上述法律服務(wù)點(diǎn)如何開(kāi)展進(jìn)行詳細(xì)介紹。 第三部分 新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)后政府招商引資及法律市場(chǎng)研判 回顧前文，受疫情防控和經(jīng)濟(jì)發(fā)展疊加影響，根據(jù)從中央到地方陸續(xù)緊急出臺(tái)的各項(xiàng)政策釋放出的信號(hào)，我們預(yù)判今后一到兩年政府將加速招商引資步伐，相關(guān)行業(yè)也將迎來(lái)新一輪的發(fā)展。下面結(jié)合全國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、自治區(qū)2020年政府工作報(bào)告等研究學(xué)習(xí)，對(duì)新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)后政府招商引資及全疆法律服務(wù)市場(chǎng)做研判分析。 ——招商引資業(yè)務(wù)。深入學(xué)習(xí)全國(guó)、自治區(qū)及當(dāng)?shù)貎蓵?huì)政府工作報(bào)告，提前預(yù)判各地政府的投資方向、招商風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和介入點(diǎn)，找準(zhǔn)自治區(qū)和各地的政策核心確定年度亮點(diǎn)，幫助解決存量項(xiàng)目、增量項(xiàng)目招商引資過(guò)程的法律風(fēng)險(xiǎn)，樹(shù)立招商引資行業(yè)標(biāo)桿和政府典型。根據(jù)我們對(duì)自治區(qū)及相關(guān)地市政府工作報(bào)告的解讀，以園區(qū)為抓手、為平臺(tái)的招商引資項(xiàng)目是2020和以后的二年的業(yè)務(wù)源泉，存量招商引資延續(xù)工作將是上半年法律服務(wù)的核心。 ——破產(chǎn)業(yè)務(wù)未來(lái)三至五年呈爆發(fā)趨勢(shì)。受新冠肺炎疫情、經(jīng)濟(jì)下行壓力、企業(yè)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、中小企業(yè)融資難等多重因素影響，預(yù)期未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)，有一批企業(yè)將面臨破產(chǎn)重整、清算及兼并重組，律師行業(yè)也將迎來(lái)破產(chǎn)業(yè)務(wù)的爆發(fā)點(diǎn)，需要律所、律師加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)建設(shè)，提前做好基本功，打好基礎(chǔ)。 ——縣市政府法律顧問(wèn)需求更加急切。一是新型冠狀病毒感染肺炎疫情結(jié)束后，大量的政府投資項(xiàng)目、采購(gòu)合同、行政處罰、行政征用、行政復(fù)議、行政訴訟等法律事項(xiàng)急需律師參與，依法妥善處置。二是習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障：會(huì)議審議通過(guò)了《中央全面依法治國(guó)委員會(huì)關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的意見(jiàn)》《關(guān)于深化司法責(zé)任制綜合配套改革的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見(jiàn)》《行政復(fù)議體制改革方案》和關(guān)于上海市推進(jìn)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)情況的報(bào)告、關(guān)于推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革情況的報(bào)告。三是《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》提出，加強(qiáng)農(nóng)村基層治理；要強(qiáng)化自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，健全基層民主制度，完善村規(guī)民約，推進(jìn)村民自治制度化、規(guī)范化、程序化。扎實(shí)開(kāi)展自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)示范，推廣鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新性典型案例經(jīng)驗(yàn)。不論是應(yīng)急解決新型冠狀病毒感染肺炎疫情結(jié)束后社會(huì)矛盾法律糾紛的現(xiàn)實(shí)需要，還是加快全面依法治國(guó)、依法行政的法律要求，預(yù)計(jì)各地對(duì)政府法律顧問(wèn)的服務(wù)需要將更加急切，且具有持續(xù)性。  ——新一輪地方發(fā)債業(yè)務(wù)。政府出臺(tái)強(qiáng)經(jīng)濟(jì)刺激的背后，需要財(cái)政資金、金融政策的大力支持保障。為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，加快地方政府債券發(fā)行使用進(jìn)度，經(jīng)國(guó)務(wù)院決定并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，近期財(cái)政部提前下達(dá)2020年新增地方政府債務(wù)限額8480億元，其中一般債務(wù)限額5580億元、專項(xiàng)債務(wù)限額2900億元。加上此前提前下達(dá)的專項(xiàng)債務(wù)1萬(wàn)億元，共提前下達(dá)2020年新增地方政府債務(wù)限額18480億元。據(jù)專家分析今年的赤字率目標(biāo)將再次突破3%，2020年開(kāi)始國(guó)債、地方政府債券、銀行債等金融體系可能釋放近10萬(wàn)億的體量。預(yù)計(jì)，今后一到兩年律師將迎來(lái)新一輪地方發(fā)債、融資服務(wù)法律業(yè)務(wù)。  ——圍繞旅游興疆戰(zhàn)略的景區(qū)綜合開(kāi)發(fā)法律服務(wù)。2020年自治區(qū)政府工作報(bào)告：推進(jìn)國(guó)有旅游景區(qū)管轄權(quán)、所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”。大力實(shí)施“旅游+”，形成“產(chǎn)業(yè)圍繞旅游轉(zhuǎn)、產(chǎn)品圍繞旅游強(qiáng)、結(jié)構(gòu)圍繞旅游調(diào)、功能圍繞旅游配、民生圍繞旅游興”的全域旅游發(fā)展格局。加快新疆旅游形象宣傳營(yíng)銷體系建設(shè)，讓“新疆是個(gè)好地方”叫得更加響亮，力爭(zhēng)全年實(shí)現(xiàn)旅游接待人數(shù)3億人次左右。鑒于新疆獨(dú)特的地域區(qū)位、政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策，預(yù)計(jì)今后兩年，乃至“十四五”圍繞旅游興疆戰(zhàn)略的景區(qū)招商引資、混合所有制合作、行業(yè)整合、景區(qū)綜合開(kāi)發(fā)等法律服務(wù)需求旺盛、法律服務(wù)產(chǎn)品眾多。 ——國(guó)企改制、民企轉(zhuǎn)型兼并重組業(yè)務(wù)。自治區(qū)政府工作報(bào)告：深化國(guó)資國(guó)企改革。健全現(xiàn)代企業(yè)制度，完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)機(jī)制，組建一批國(guó)有資本投資公司、運(yùn)營(yíng)公司，加快構(gòu)建全區(qū)國(guó)資監(jiān)管大格局，形成國(guó)資監(jiān)管一盤(pán)棋。積極穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革，在能源、交通、旅游、水利等領(lǐng)域培育壯大一批國(guó)有投資集團(tuán)，做強(qiáng)做優(yōu)國(guó)有資本。加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)退休人員社會(huì)化管理工作。 ——潛在環(huán)保產(chǎn)業(yè)法律服務(wù)全流程。具體業(yè)務(wù)點(diǎn)：一是要利用政策宣講、實(shí)地調(diào)研等機(jī)會(huì)，以烏—昌—石、奎—獨(dú)—烏等重點(diǎn)區(qū)域?yàn)橹鲬?zhàn)場(chǎng)，積極探索企業(yè)轉(zhuǎn)型、兼并重組等法律服務(wù)業(yè)務(wù)；二是拓展環(huán)保執(zhí)法、固廢處理、沙漠化治理、環(huán)境法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、環(huán)境合規(guī)、安全生產(chǎn)、EHS等標(biāo)準(zhǔn)手冊(cè)、體系建設(shè)法律服務(wù)；三是公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償業(yè)務(wù)潛力巨大。 ——重大建設(shè)項(xiàng)目專項(xiàng)法律服務(wù)。具體業(yè)務(wù)點(diǎn)：圍繞自治區(qū)和各地方政府工作報(bào)告提出的計(jì)劃實(shí)施的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水利設(shè)施、城鎮(zhèn)建設(shè)、能源設(shè)施、生態(tài)建設(shè)的重大建設(shè)項(xiàng)目拓展專項(xiàng)法律服務(wù)。自治區(qū)政府工作報(bào)告中具體對(duì)今年存量、新增重大建設(shè)項(xiàng)目有明確提出，各地律師應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注全疆、本地投資建設(shè)項(xiàng)目，切入跟進(jìn)法律服務(wù)。

公法與私法的區(qū)分，是法律分類的重要方法之一。在傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)上，公法和私法呈現(xiàn)涇渭分明的狀態(tài)。基于行政協(xié)議具有“行政性”和“協(xié)議性”的雙重屬性，長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，對(duì)于行政協(xié)議是納入公法調(diào)整還是私法調(diào)整一直存在爭(zhēng)議。 2019年11月27日，最高人民法院公布了《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下“行政協(xié)議司法解釋”），明確將全部的行政協(xié)議都納入公法調(diào)整，在行政協(xié)議訴訟案件的審理依據(jù)上明確可以同時(shí)適用行政法律規(guī)范和民事法律規(guī)范。這種模式，打破了對(duì)公法和私法進(jìn)行嚴(yán)格劃分的傳統(tǒng)認(rèn)知，使得私法的基本原則、理念、方式有機(jī)會(huì)嵌入到了傳統(tǒng)的公法領(lǐng)域，構(gòu)建了解決行政協(xié)議爭(zhēng)議的新格局、新規(guī)則、新思路。 一、行政協(xié)議的范圍 --行政協(xié)議定義。行政協(xié)議又稱行政合同、行政契約。行政協(xié)議司法解釋第一條將行政協(xié)議定義為行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。 行政協(xié)議包含以下四個(gè)方面要素： 一是主體要素，即必須一方當(dāng)事人為行政機(jī)關(guān)； 二是目的要素，即必須是為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)； 三是內(nèi)容要素，協(xié)議內(nèi)容必須具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容； 四是意思要素，即協(xié)議雙方當(dāng)事人必須協(xié)商一致。 行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容是很難界定的，這里就需要引入行政優(yōu)益權(quán)，行政機(jī)關(guān)享有的行政優(yōu)益權(quán)大體包含以下權(quán)利：一是具有優(yōu)先選擇合同相對(duì)方的權(quán)利；二是合同對(duì)行政協(xié)議的履行具有主導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)；三是單方解除、變更合同的權(quán)利；四是制裁權(quán)。 --行政協(xié)議的范圍。2014年新修訂的行政訴訟法第十二條第一款（十一）規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”屬于人民法院受理行政訴訟的范圍，這是行政協(xié)議的法律淵源?？赐晷姓f(xié)議司法解釋全文，其中第二條對(duì)于行政協(xié)議范圍的規(guī)定給我們最直觀沖擊，擴(kuò)張了我們對(duì)行政協(xié)議的認(rèn)知，通過(guò)列舉加兜底的方式明確了行政協(xié)議范圍： 1、政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議 國(guó)家發(fā)改委等六部委頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，明確特許經(jīng)營(yíng)是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。如城市供水、供氣、供熱；垃圾處理，污水處理；城市軌道交通和其他公共交通；法律法規(guī)規(guī)定的其他項(xiàng)目等都屬于政府特許經(jīng)營(yíng)。政府特許經(jīng)營(yíng)最核心的就是通過(guò)授予經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得收益，大部分特許經(jīng)營(yíng)都存在著收費(fèi)權(quán)的授予。 2、土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議 土地、房屋征收征用比較常見(jiàn)，大部分律師都比較熟悉，在此不過(guò)多贅述。 3、礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議 這與最高院此前的有關(guān)司法解釋是不一致的，比如對(duì)于國(guó)有土地使用權(quán)的出讓合同以前是納入民事訴訟范圍的。自然資源包含土地、海域、草原、林地、礦產(chǎn)、能源等，也即意味著上述國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議全部屬于行政協(xié)議，納入行政訴訟進(jìn)行調(diào)整。 4、政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議 國(guó)家定義房子是用來(lái)住的，尤其要保障住房困難群眾住有所居。長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，各級(jí)政府也投資建設(shè)了大量的保障性住房，但是對(duì)于保障性住房的分配存在著不公開(kāi)、不透明等暗箱操作的問(wèn)題，根本原因是沒(méi)有建立保障性住房分配的有效監(jiān)督機(jī)制。把政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議明確為行政協(xié)議，納入行政訴訟進(jìn)行調(diào)整，意味著保障性住房的行政管理部門(mén)要對(duì)保障性住房分配的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，尤其是分配機(jī)制是否公平、公正、公開(kāi)，將有效的督促保障性住房行政管理部門(mén)依法行政。 5、符合本規(guī)定第一條規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議 由于尚未出臺(tái)政府與社會(huì)資本合作協(xié)議（PPP協(xié)議）的相關(guān)法律法規(guī)，導(dǎo)致對(duì)于采用何種方式解決相關(guān)爭(zhēng)議處于不明確狀態(tài)，也使PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了很多亂象，“假PPP”或者“違規(guī)的PPP”出現(xiàn)，基于上述考慮，這里設(shè)定了限定條件。合法合規(guī)的PPP項(xiàng)目協(xié)議都應(yīng)該屬于行政協(xié)議，因PPP項(xiàng)目協(xié)議是政府為了履行行政職能和提供公共服務(wù)訂立的，其涉及能源，交通運(yùn)輸，水利，環(huán)保，農(nóng)業(yè)，林業(yè)，科技，保障性安居工程，醫(yī)療，衛(wèi)生，養(yǎng)老教育，文化等公共服務(wù)領(lǐng)域。 6、其他行政協(xié)議    這是一個(gè)兜底條款，意味著除了上述列舉的五種協(xié)議外，還存在著其他協(xié)議屬于行政協(xié)議。需要思考還有哪些協(xié)議屬于行政協(xié)議？ --行政協(xié)議判斷標(biāo)準(zhǔn)。識(shí)別行政協(xié)議的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，即協(xié)議的標(biāo)的及內(nèi)容具有行政法上的權(quán)利義務(wù)。行政法上的權(quán)利義務(wù)可以從以下三方面進(jìn)行判斷：是否行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)；是否為了實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)；是否享有行政優(yōu)益權(quán)。是否行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)為判斷行政協(xié)議的本質(zhì)要素，只要符合該要素，所涉協(xié)議即為行政協(xié)議，而實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)和享有行政優(yōu)益權(quán)為輔助要素。政府存在大量的招商行為，因招商簽訂的招商投資協(xié)議是否屬于行政協(xié)議？從主體要素來(lái)說(shuō)，招商投資協(xié)議一般都是政府及相關(guān)部門(mén)與投資商簽訂的，符合一方主體為行政機(jī)關(guān)；從目的要素來(lái)說(shuō)，招商投資都是政府為了發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，屬于實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)。從意思要素來(lái)說(shuō)，一般都是雙方協(xié)商后簽訂，符合當(dāng)事人協(xié)助一致。那么判斷招商投資協(xié)議屬不屬于行政協(xié)議的最關(guān)鍵的要素就是內(nèi)容要素，如果只涉及政府提供相關(guān)審批服務(wù)和對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)予以協(xié)調(diào)等，未涉及政府給予優(yōu)惠政策、支持財(cái)物等的，那么就未具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，不屬于行政協(xié)議；反之則屬于行政協(xié)議。 --行政協(xié)議排除范圍。行政協(xié)議司法解釋第三條明確了兩類協(xié)議不屬于行政協(xié)議，一是行政機(jī)關(guān)之間因公務(wù)協(xié)助等事由而訂立的協(xié)議，由于協(xié)議雙方主體均為行政機(jī)關(guān)，屬于內(nèi)部協(xié)議，不符合行政協(xié)議最基本的主體要素；二是行政機(jī)關(guān)與其工作人員訂立的勞動(dòng)人事協(xié)議，此協(xié)議受《公務(wù)員法》進(jìn)行調(diào)整，不符合行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)的本質(zhì)要素。 二、行政協(xié)議最終納入公法調(diào)整的原因 從第一部分內(nèi)容來(lái)看，行政協(xié)議的范圍是很廣泛的，但是為什么行政協(xié)議司法解釋要把行政協(xié)議最終納入到了公法調(diào)整，是我們必須研究的問(wèn)題，弄懂這個(gè)問(wèn)題才能從本質(zhì)上理解行政協(xié)議的新格局、新規(guī)則、新思路。 ---我國(guó)將行政協(xié)議一開(kāi)始納入了私法調(diào)整的原因。一是與我國(guó)管理體制有關(guān)。長(zhǎng)久以來(lái)我們的政府是管理型政府，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府包打天下，沒(méi)有公私合作的理念。二是與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)。將行政協(xié)議納入行政訴訟就會(huì)涉及到國(guó)家賠償?shù)膯?wèn)題，但是我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期處于不發(fā)達(dá)水平，國(guó)家財(cái)政收入有限，加上依法行政水平不高，將行政協(xié)議納入行政訴訟范圍勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致財(cái)政壓力增大。三是與國(guó)家財(cái)稅體制有關(guān)。由于過(guò)去預(yù)算管理不嚴(yán)格，致使很多地方政府及相關(guān)部門(mén)都存在著大量財(cái)政預(yù)算外收入，不接受審計(jì)和紀(jì)檢部門(mén)監(jiān)督，這就是我們通常說(shuō)的小金庫(kù)。基于小金庫(kù)的存在，使各級(jí)地方政府及相關(guān)單位是有能力來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。 ---行政協(xié)議最終納入公法調(diào)整的原因。一是與政府職能轉(zhuǎn)變有關(guān)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，尤其是城鎮(zhèn)化不斷擴(kuò)張，管理型政府已經(jīng)不能滿足社會(huì)公共服務(wù)的需求，管理型政府向法治型、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，公私合作逐步增多，行政協(xié)議行為需要有效規(guī)范。二是與反腐敗有關(guān)。我國(guó)從“十八大”開(kāi)始進(jìn)行強(qiáng)有力的反腐，我們?cè)诜锤瘮∵^(guò)程中發(fā)現(xiàn)成就腐敗最大根源在于公權(quán)力部門(mén)被私營(yíng)業(yè)主俘獲，直接侵害著公共利益。因此國(guó)家推進(jìn)了“受賄行賄一起查”，實(shí)踐證明效果比較好。三是與行政法的基本原則有關(guān)。我們國(guó)家在公共資源配置方面的最大問(wèn)題就是不公平、不公開(kāi)，導(dǎo)致暗箱操作、權(quán)力尋租層出不窮，使得社會(huì)問(wèn)題凸顯，社會(huì)風(fēng)氣變壞，有必要建立公開(kāi)、透明的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。 ---私法調(diào)整的局限性。一是私法更強(qiáng)調(diào)意思自治，一旦合同簽訂，雙方就必須遵照?qǐng)?zhí)行；二是合同具有相對(duì)性，審查以訴訟請(qǐng)求為限，不會(huì)進(jìn)行全面審查。 ---公法調(diào)整的優(yōu)越性。一是公法優(yōu)先保護(hù)公共利益，如果當(dāng)簽定一個(gè)行政協(xié)議侵害公共利益的時(shí)候，就有可能被確認(rèn)為無(wú)效或者不可解除。二是行政法重要原則是公平、公開(kāi)原則，如果在行政協(xié)議簽訂過(guò)程中沒(méi)有公平的對(duì)待所有的競(jìng)爭(zhēng)者，你就有可能成為被告；如果暗箱操作，沒(méi)有公開(kāi)進(jìn)行，那么有可能被確認(rèn)無(wú)效或者被撤銷。三是全面審查原則，納入行政訴訟對(duì)行政協(xié)議的訂立、履行、變更、解除、終止等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面的審查，如果出現(xiàn)違法行為，那么該確認(rèn)無(wú)效的就確認(rèn)無(wú)效，該撤銷的撤銷。四是明確救濟(jì)途徑，減少法院推諉，使得行政協(xié)議爭(zhēng)議得到有效處理，有利于保護(hù)私營(yíng)主體的合法權(quán)益。 三、行政協(xié)議訴訟案件的前景 行政協(xié)議納入了行政訴訟范圍，審理依據(jù)兼用民事法律規(guī)范，構(gòu)建了新格局、新規(guī)則、新思路。我們有必要以行政協(xié)議訴訟案件前景為衡量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政協(xié)議有一個(gè)全新的認(rèn)識(shí)。 --管轄的確定性。過(guò)去的行政協(xié)議糾紛解決存在著民事訴訟、行政訴訟、商事仲裁等多種途徑，但是行政協(xié)議司法解釋明確了行政協(xié)議屬于行政訴訟范圍，約定仲裁管轄無(wú)效（除我國(guó)締約、參加的國(guó)際條約另有規(guī)定），這就使得行政協(xié)議糾紛救濟(jì)途徑排除了民事訴訟和商事仲裁方式。比如在過(guò)去的PPP項(xiàng)目協(xié)議中，很多專家都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)約定仲裁條款，高效解決相關(guān)爭(zhēng)議，但是這些約定現(xiàn)在都是無(wú)效的。因?yàn)榫葷?jì)途徑暨管轄方式的確定，意味著過(guò)去進(jìn)入民事訴訟和商事仲裁的行政協(xié)議爭(zhēng)議將回到行政訴訟中來(lái)。 --原告范圍的擴(kuò)大。行政訴訟中行政機(jī)關(guān)恒定為被告，不能主動(dòng)提起行政訴訟，只有原告才可以主動(dòng)提起。因此要想使行政訴訟案件大幅增加，那么最簡(jiǎn)單的方法就是擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍和原告的范圍。行政協(xié)議司法解釋明確行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止中的行為損害其合法權(quán)益就可以提起行政訴訟，這無(wú)疑突破了合同相對(duì)性，大幅擴(kuò)大了原告的范圍。如投標(biāo)人過(guò)去參加行政協(xié)議的招標(biāo)，招標(biāo)人存在違法違規(guī)行為時(shí)，投標(biāo)人僅能向相關(guān)監(jiān)督管理部門(mén)提出質(zhì)疑或者投訴，對(duì)監(jiān)督管理部門(mén)的處理行為提起行政復(fù)議和行政訴訟；不能直接對(duì)招標(biāo)人提起行政訴訟。這種制度的設(shè)計(jì)使得真正需要承擔(dān)責(zé)任的招標(biāo)人不需要直接面對(duì)，這也使得招標(biāo)人未受到應(yīng)有的監(jiān)督。但是，行政協(xié)議司法解釋打破了這一局面，投標(biāo)人只要認(rèn)為其公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)受到了損害，就可以直接對(duì)招標(biāo)人為被告提起行政訴訟，由招標(biāo)人直接來(lái)承擔(dān)責(zé)任。如有幾百家企業(yè)參加來(lái)投標(biāo)，就意味著這幾百家企業(yè)都可以直接對(duì)招標(biāo)人提起行政訴訟，招標(biāo)人需要對(duì)招標(biāo)行為的合法性來(lái)承擔(dān)舉證責(zé)任，如被確認(rèn)違法，就有可能涉及行政賠償，那么相關(guān)人員也將因違法違規(guī)行為受到相應(yīng)的責(zé)任追究。新的規(guī)則，給我們帶來(lái)了新的思路，體現(xiàn)著治理體系的現(xiàn)代化，將會(huì)倒逼招標(biāo)人進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)行為。 --適用時(shí)間的溯及既往。行政協(xié)議司法解釋規(guī)定“2015年5月1號(hào)之后訂立的行政協(xié)議都可以使用本司法解釋”，意味著自2015年5月1號(hào)以后訂立的行政協(xié)議都需要通過(guò)行政訴訟解決。同時(shí)，對(duì)于因履行行政協(xié)議提起行政訴訟的起訴期限參照民事訴訟時(shí)效確定，那么意味著適用3年的民事訴訟時(shí)效，是否還可以適用民事訴訟時(shí)效的中斷、中止。因此，只要發(fā)生了行政協(xié)議爭(zhēng)議糾紛，都有可能被提起行政訴訟。 --訴訟成本的下降。按照行政訴訟案件訴訟費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，一般行政案件訴訟費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是每件50元。相比較以往通過(guò)民事訴訟或者商事仲裁，無(wú)疑訴訟成本下降的明顯。尤其涉及PPP協(xié)議或者國(guó)有自然使用權(quán)出讓協(xié)議，通常訴訟標(biāo)的都較大，在訴訟成本上將會(huì)體現(xiàn)的更為明顯。在《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》中規(guī)定“對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的，訴訟費(fèi)用準(zhǔn)用民事案件交納標(biāo)準(zhǔn)”，但是該司法解釋已經(jīng)被廢止。 --行政機(jī)關(guān)非訴強(qiáng)制執(zhí)行的影響。 就我國(guó)現(xiàn)狀而言，大部分行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)是不愿意主動(dòng)提起訴訟的，直接導(dǎo)致行政協(xié)議中相對(duì)方違約很難承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。行政協(xié)議司法解釋明確了行政機(jī)關(guān)對(duì)于協(xié)議相對(duì)人的違約行為可以作出決定通過(guò)非訴強(qiáng)制執(zhí)行讓違約相對(duì)方承擔(dān)責(zé)任，行政機(jī)關(guān)有了解決違約問(wèn)題的新通道。同時(shí)，如果行政相對(duì)人不在法定期限內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議或行政訴訟，那么就會(huì)面臨強(qiáng)制執(zhí)行，那么勢(shì)必會(huì)使行政相對(duì)人通過(guò)提起復(fù)議或者訴訟的救濟(jì)途徑，阻礙強(qiáng)制執(zhí)行的發(fā)生。 綜上，行政協(xié)議司法解釋將行政協(xié)議全部納入行政訴訟程序，同時(shí)適用行政法律規(guī)范和民事法律規(guī)范，構(gòu)建了解決行政協(xié)議爭(zhēng)議的新格局、新規(guī)則、新思路，必然會(huì)導(dǎo)致行政協(xié)議訴訟案件的增加?；谛姓f(xié)議跨越了公法和私法，要求從事相關(guān)法律實(shí)務(wù)者需要具備綜合運(yùn)用行政法律規(guī)范和民事法律規(guī)范的能力，但是由于法律實(shí)務(wù)者普通缺乏對(duì)行政協(xié)議的新格局、新規(guī)則、新思路的認(rèn)知，使得具備綜合運(yùn)用行政法律規(guī)范和民事法律規(guī)范的法律實(shí)務(wù)者較少，這也意味著行政協(xié)議訴訟案件在短時(shí)間內(nèi)不具備大幅增加的可能性。但是，行政協(xié)議司法解釋已經(jīng)從2020年1月1日開(kāi)始施行，行政協(xié)議的新格局、新規(guī)則、新思路已經(jīng)確立，可以預(yù)測(cè)不遠(yuǎn)的將來(lái)，它將與單純行政行為共同構(gòu)成行政訴訟的兩大支柱。