近日，國務院國資委印發(fā)了《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》（以下簡稱《合規(guī)辦法》），對中央企業(yè)合規(guī)管理體系建設，包括組織和職責、制度建設、運行機制、合規(guī)文化、信息化建設、監(jiān)督問責等都進行了明確規(guī)定。其中，《合規(guī)辦法》第四條規(guī)定“國資委負責指導、監(jiān)督中央企業(yè)合規(guī)管理工作，對合規(guī)管理體系建設情況及其有效性進行考核評價，依據相關規(guī)定對違規(guī)行為開展責任追究”。該條明確提出合規(guī)管理體系有效性是國資監(jiān)管部門需要關注的重點事項，各級國資監(jiān)管部門要對國企合規(guī)體系建設的有效性要進行考核、評價，對違規(guī)行為要嚴肅追責。

《合規(guī)辦法》共8章42條，7處提及國企合規(guī)有效性考核評價。充分體現了，“合規(guī)有效性”是合規(guī)管理的目標，也是國家對國企合規(guī)監(jiān)管的最重要、最基本的要求。《合規(guī)辦法》堅決杜絕和禁止“紙面合規(guī)”“形式合規(guī)”。另，國有企業(yè)為了實現防范合規(guī)風險、提升管理質量、務求取得實效的目標，也需要通過考核評價工作來檢驗自身合規(guī)管理有效性的真實狀況。

本文結合元正盛業(yè)合規(guī)律師團隊長期為國有企業(yè)提供法律服務的實務經驗，通過解讀《合規(guī)辦法》有效性考核評價條款，分析國企合規(guī)管理體系評價要素，特別是從律師視角對國企合規(guī)評價標準進行分析研判，有助于國有企業(yè)明確如何提升企業(yè)合規(guī)體系有效性方法，做好自身及下級企業(yè)的合規(guī)管理有效性考核評價，向國資監(jiān)管部門或者母公司提交一份滿意的答卷。

從《合規(guī)辦法》來看，合規(guī)管理體系有效性評價包括外部監(jiān)管評價和企業(yè)自我評價，其中外部監(jiān)管評價主要是國務院國資委及省、市各級國資監(jiān)管部門開展的考核評價，同時也包括國有企業(yè)母公司基于出資人監(jiān)管，對子公司實施的考核評價。企業(yè)自我評價，是企業(yè)對自身合規(guī)管理有效性進行評估，及時發(fā)現和解決合規(guī)管理中存在的問題，有效防范和控制合規(guī)風險。

無論是外部考核評價還是企業(yè)自我評價，評價主體、評價對象、評價標準、評價程序和結果應用或許不盡相同，但評價目的和評價實質是相同的。對于國有企業(yè)而言，有效性評價是合規(guī)管理體系閉環(huán)管理的重要組成。筆者從國企如何開展合規(guī)管理體系有效性評價方面，分析和建議如下：

董事會是國有企業(yè)內部合規(guī)管理體系有效性評價的主體，企業(yè)合規(guī)管理部門在董事會授權下開展有效性評價的具體工作。

中國企業(yè)評價協(xié)會2022年10月12日執(zhí)行的《企業(yè)合規(guī)管理體系有效性評價指引》提出了“獨立客觀原則”即“評價機構和人員與被評價企業(yè)保持相對獨立，與評價企業(yè)沒有直接的利益聯(lián)系，評價過程能夠不受其他組織干擾”；

中國證券業(yè)協(xié)會2021年5月28日發(fā)布的《證券公司合規(guī)管理有效性評估指引》規(guī)定，證券公司合規(guī)管理有效性評估，“應當由董事會、監(jiān)事會或董事會授權管理層組織評估小組或委托外部專業(yè)機構進行”。

筆者認為，《合規(guī)辦法》中，對企業(yè)合規(guī)管理部門開展具體評價工作能否委托第三方機構，即未明確，也未做限制。國有企業(yè)可以根據企業(yè)實際和合規(guī)管理需要，決定自行組織或者委托實施。如委托第三方專業(yè)機構（如律師事務所等）第三方專業(yè)團隊參與，由第三方機構獨立完成，或第三方機構和企業(yè)聯(lián)合組成評價小組完成相關評價工作，評價工作更符合《企業(yè)合規(guī)管理體系有效性評價指引》提出了“獨立客觀原則，評價結果更容易獲得各方信服。

毋庸置疑，《合規(guī)辦法》是國有企業(yè)實施合規(guī)體系有效性的根本依據。隨著《合規(guī)辦法》的出臺，國有企業(yè)應當進行相應的“外法內化”“內規(guī)優(yōu)化”，“應當建立健全合規(guī)管理制度，根據適用范圍、效力層級等，構建分級分類的“合規(guī)管理制度體系”；“應當制定合規(guī)管理基本制度，明確總體目標、機構職責、運行機制、考核評價、監(jiān)督問責等內容 ”；“應當針對反壟斷、反商業(yè)賄賂、生態(tài)環(huán)保、安全生產、勞動用工、稅務管理、數據保護等重點領域，以及合規(guī)風險較高的業(yè)務，制定合規(guī)管理具體制度或者專項指南”；應當“建立合規(guī)風險識別評估預警機制”、“建立違規(guī)問題整改機制”；“完善違規(guī)行為追責問責機制”、“建立健全合規(guī)管理與法務管理、內部控制、風險管理等協(xié)同運作機制”、“建立常態(tài)化合規(guī)培訓機制”等等。《合規(guī)辦法》以及國有企業(yè)為履行合規(guī)義務形成的內部管理體制、機制、制度、辦法等，均是國有企業(yè)合規(guī)管理體系有效性評價的直接依據。

中國企業(yè)評價協(xié)會發(fā)布的《企業(yè)合規(guī)管理體系有效性評價指引》、中國中小企業(yè)協(xié)會2020年5月23日發(fā)布的《中小企業(yè)合規(guī)管理體系有效性評價》均以國際標準化組織發(fā)布的ISO37301：2021《合規(guī)管理體系要求及使用指南》為參照。

《合規(guī)辦法》出臺后，國家尚未出臺或者制定與之相配套的有效性評價標準。今年中國標準化研究院提出并征求意見的GB/T35770—202X《合規(guī)管理體系要求及使用指南》（征求意見稿）也是以ISO37301為參照。

綜上，我們認為國有企業(yè)的合規(guī)管理體系的標準化建設是一個不斷推進的過程。《合規(guī)辦法》出臺以后，有關組織有必要針對性地出臺評價標準。當然隨著包括合規(guī)專業(yè)律師團隊在內的第三方組織，以《合規(guī)辦法》為根本，結合各級國資監(jiān)管部門要求和不同規(guī)模、行業(yè)、層級國有企業(yè)合規(guī)管理需求，特別是通過合規(guī)體系有效性評價，推進合規(guī)建設不斷完善和提升，有助于更好的形成符合中國企業(yè)實際和國際發(fā)展需要的國家標準。

我們認為，公司合規(guī)管理體系建設，在人員范圍方面應當是全員合規(guī)，既包括公司的治理層、經營管理層，也包括公司實施層的所有員工。

在業(yè)務流程方面應當是全流程合規(guī)，即包含公司人力資源、采購、生產、銷售、售后服務、投資并購等全部業(yè)務流程和支持性過程的全流程合規(guī)。

在管理領域方面應當是全領域合規(guī)，即針對反壟斷、反商業(yè)賄賂、生態(tài)環(huán)保、安全生產、勞動用工、稅務管理、數據保護等重點領域，以及合規(guī)風險較高的業(yè)務領域的全領域合規(guī)。

因此合規(guī)管理體系有效性評價在評價范圍上也應當是全員、全流程和全領域的有效性評價。當然針對不同企業(yè)合規(guī)管理體系建設的不同階段、涉及重點領域的管理實際，《合規(guī)辦法》明確規(guī)定“適時開展專項評價”。

國有企業(yè)合規(guī)管理體系有效性評價的具體內容包括國有企業(yè)合規(guī)管理組織體系、制度體系、運行機制和文化建設四個方面的建立和實施情況、合規(guī)信息化建設和合規(guī)管理保障情況，其中運行機制包括合規(guī)管理的監(jiān)督問責。

國有企業(yè)合規(guī)管理組織體系要求企業(yè)明確黨委、董事會、經理層、主要負責人、合規(guī)委員會、首席合規(guī)官、業(yè)務及職能部門、合規(guī)管理部門的合規(guī)管理職責及事項協(xié)商機制；

制度體系要求企業(yè)建立健全合規(guī)管理制度，根據適用范圍、效力層級等，構建分級分類的合規(guī)管理制度體系；

運行機制要求企業(yè)建立合規(guī)風險識別評估預警機制、合規(guī)審查機制、合規(guī)風險應對機制、違規(guī)問題整改機制、違規(guī)舉報平臺運行機制、違規(guī)行為追責機制、合規(guī)考核評價機制、合規(guī)管理體系有效性評價機制、合規(guī)管理與其他體系融合機制等；文化建設要求企業(yè)黨委法治專題學習內容涵蓋合規(guī)管理知識、建立常態(tài)化合規(guī)培訓機制、加強合規(guī)宣傳教育、培育合規(guī)文化等。

開展國有企業(yè)合規(guī)管理體系有效性評價，應當組織評價主體、制定評價方案（包括確定評價要素、制度評價規(guī)則），獲取評價數據，開展自我評價和專家評價。

評價數據和資料來源：

—企業(yè)提供合規(guī)管理體系相關的數據和資料；

—評價機構通過資料收集、現場觀察、專業(yè)調查等方式從企業(yè)獲取的相關數據和資料；

—評價機構從國際、國家和地方政府部門和社會媒體公布等外部途徑獲取相關數據和資料；

評價方式包括：合規(guī)管理體系有效性評價可以采用企業(yè)自我評價與專家評價相結合的方式開展評價。

企業(yè)應在全面梳理企業(yè)的合規(guī)管理體系的規(guī)范性文件和證據性文件基礎上，通過日常監(jiān)測/自我檢查、內部審核/交叉檢查、管理評審/年度工作總結等方式，開展自我評價。評價機構在企業(yè)完成自我評價的基礎上，對企業(yè)所提供的規(guī)范性文件和證據性文件進行全面系統(tǒng)的專業(yè)評價。必要時，評價機構應對企業(yè)提供的資料進行現場核證，核實企業(yè)提供資料的真實性、合法性。在現場核證過程，可以根據評價內容和指標的具體情況，采用文件審閱、問卷調查、訪談調研、現場走訪等評價方法。

評價規(guī)則包括：規(guī)范性文件的符合性、實施過程的符合性、實施效果的符合性、以及評價結束后的持續(xù)改進。

評價要素和評價內容：評價要素是評價對象的具體化，評價內容是結合評價規(guī)則和評價要素形成的量化指標。

（一）合規(guī)評價有助于國有企業(yè)樹立正確的合規(guī)建設理念。合規(guī)建設目標重在有效性，要真合規(guī)、有效合規(guī)，堅決反對假合規(guī)、空合規(guī)、紙面合規(guī)、無效合規(guī)。合規(guī)評價，包括監(jiān)管部門的外部評價和企業(yè)的內部評價，均有助于提升國有企業(yè)合規(guī)有效性的監(jiān)管壓力和執(zhí)行動力，有助于國有企業(yè)以終為始，扎實推進合規(guī)建設。

（二）合規(guī)評價有助于合規(guī)建設主體客觀認識合規(guī)建設成果和不足，以評促建。企業(yè)合規(guī)建設過程，包括合規(guī)管理體系的完善和有效運行，合規(guī)制度、機制的健全和全面落實，合規(guī)保障機制的建立和不斷加強，合規(guī)文化的形成和全員信仰等不可能一蹴而就，需要有計劃、有針對、有重點逐步推進。不同企業(yè)基礎不同、重點不同、難度不同，合規(guī)評價有助于企業(yè)總結階段成果、發(fā)現不足，有針對進一步提升合規(guī)管理建設。

（三）合規(guī)評價成果運用和推廣，有助于提升合規(guī)管理整體效應。無論是企業(yè)在開展合規(guī)管理有效性自我評價的過程，企業(yè)內部單位合規(guī)管理的不斷提升，還是國資監(jiān)管部門以評估為契機，引導企業(yè)在比學趕幫中自覺地健全合規(guī)制度，規(guī)范經營行為，都能形成和建立國有企業(yè)合規(guī)管理的體系化整體效應。

（四）合規(guī)評價有助于政府、行業(yè)協(xié)會以及第三方建立合規(guī)激勵和約束機制。一方面，我們要鼓勵企業(yè)開展合規(guī)建設，為其提供商機和優(yōu)惠待遇，譬如，實行有效合規(guī)管理體系的企業(yè)可以獲得銀行貸款的優(yōu)先權、簡化審批權等；另一方面，我們要防止企業(yè)在合規(guī)建設上走過場，搞形式合規(guī)、紙面合規(guī)，保障合規(guī)建設取得切實成效，對那些未獲得合規(guī)認證的企業(yè)，要求其主要負責人參加合規(guī)培訓，增強合規(guī)知識和合規(guī)意識。另外，國資監(jiān)管部門或者第三方評價機構對企業(yè)合規(guī)管理有效性評價，對企業(yè)或相關責任人在適用刑事合規(guī)不起訴激勵政策有所幫助。

（一）處理好原有各體系之間的關系

要按照全面性、責任性、協(xié)同性和獨立性的原則加快建立健全合規(guī)管理體系，推動合規(guī)管理與法律風險防范、監(jiān)察、審計、內控、風險管理等工作相統(tǒng)籌、相銜接，確保合規(guī)管理體系有效運行。

（二）明確各層級合規(guī)管理職責

企業(yè)在董事會下設立合規(guī)委員會，由董事長兼任主任，統(tǒng)領企業(yè)的大合規(guī)工作；設首席合規(guī)官，由總法律顧問兼任；在法務部的基礎上設置法務合規(guī)部，部門下設合規(guī)管理崗，業(yè)務部門和職能部門設置合規(guī)管理員，由合規(guī)部統(tǒng)一指導合規(guī)管理工作，各部門及合規(guī)管理人員嚴格按照《合規(guī)辦法》以及企業(yè)制定的各項管理制度等認真履行合規(guī)管理職責，確保合規(guī)管理體系的有效落地。

（三）合理配置合規(guī)管理資源

以法律和企業(yè)規(guī)章制度作為行為準則，運用專業(yè)的盡職調查方法和規(guī)范程序做好事前預防、事中控制和事后救濟，在現有體系的專業(yè)人員中選任具有任職資格的專業(yè)合規(guī)管理人員，試行人員交叉任職、問題信息共享以及問責整改相融合，合理配置合規(guī)管理資源。

（四）健全部門之間有效合作的合規(guī)管理工作組織體系

為確保高效不推諉，必須堅持以下幾個原則，即：確保合規(guī)管理有效、切實管理和防控合規(guī)風險，順利履行合規(guī)職責；確保合規(guī)部門獨立地、嚴肅地開展合規(guī)管理；確保合規(guī)部門與其他相關部門之間的職責分工明確，但又協(xié)調合作；確保成本管理和合規(guī)管理有效平衡。在此基礎上，建立健全縱向專業(yè)管理與橫向分工協(xié)作相結合的組織體系。

（五）關注重點領域、關鍵環(huán)節(jié)和重要人員的合規(guī)監(jiān)管

重點領域的合規(guī)管理，包括反壟斷、反商業(yè)賄賂、生態(tài)環(huán)保、安全生產、勞動用工、稅務管理、數據保護等，關鍵環(huán)節(jié)的合規(guī)管理，包括制度制定環(huán)節(jié)、經營決策環(huán)節(jié)和生產運營環(huán)節(jié)等，重要人員的合規(guī)管理，包括管理人員、重要風險崗位人員以及海外人員等。

（六）以規(guī)范運行和堅強保障為基礎

《合規(guī)辦法》明確了合規(guī)管理的運行機制和保障措施，將合規(guī)管理制度、合規(guī)風險管理、合規(guī)審查、違規(guī)舉報、調查和問責等合規(guī)管理體系構成要素等作為合規(guī)管理運行機制的內容并做出了原則性規(guī)定，企業(yè)應認真梳理各項工作要求，結合企業(yè)管理實際，明確合規(guī)管理建設目標，合理制定合規(guī)體系建設計劃，建立務實高效的合規(guī)運行和保障機制，確保合規(guī)管理體系能夠落地實施。

（一）領導應高度重視合規(guī)制度建設工作

如果企業(yè)有了科學有效的制度、有了符合人性和商道的制度、有了能讓員工主動積極工作的制度，這個企業(yè)想不發(fā)展都不可能。既然制度如此重要，企業(yè)主要領導就應該高度重視制度的建設、執(zhí)行、修改、完善工作，只有把制度建設管理工作作為“企業(yè)一把手”“第一責任人”工程來對待，常抓不懈，制度的落地效果一定會很好。

（二）讓制度的具體執(zhí)行者參與合規(guī)制度的起草工作

讓一線的業(yè)務部門及職能部門的具體工作人員參與到合規(guī)制度的制定過程，對制度的有效執(zhí)行意義重大。在企業(yè)的實際經營管理中，具體業(yè)務部門或職能部門的一線員工和干部，比在總部辦公室的領導們更清楚企業(yè)經營需要什么樣的制度。讓制度的執(zhí)行者參與制度的制定工作，可以更好地激發(fā)制度執(zhí)行者的積極性和主動性。

（三）借助外部專業(yè)力量完成高質量的制度體系建設

除了領導高度重視，制度的執(zhí)行者參與還不能保證制度的科學性、專業(yè)性、有效性。因為制度制定、修改、完善、包括制度的審核、制度審批都應該是比較專業(yè)的事情，領導和員工畢竟不是制定制度的專家。建議有條件的企業(yè)聘請第三方專業(yè)機構（律師事務所或專業(yè)管理咨詢機構。特別提示：制度的合規(guī)性、合法性的審查和判斷，專業(yè)的律師事務所更有優(yōu)勢），與企業(yè)業(yè)務部門及職能部門有機結合，充分溝通，共同合力完成企業(yè)制度的制定工作，企業(yè)制度（包括合規(guī)制度）的審核、審批前，建議對擬審批的制度做“穿行測試”，通過業(yè)務和經營管理活動現場全面測試，待測試結果驗證可以高效執(zhí)行后再審批執(zhí)行。

（一）建立完備的合規(guī)管理制度

建立健全合規(guī)管理制度，制定全員普遍遵守的合規(guī)行為規(guī)范，針對重點領域制定專項合規(guī)管理制度，并根據法律法規(guī)變化和監(jiān)管動態(tài)，及時將外部有關合規(guī)要求轉化為內部規(guī)章制度。

（二）建立合規(guī)風險識別預警機制

全面梳理經營管理活動中的合規(guī)風險，建立并定期更新合規(guī)風險數據庫，對風險發(fā)生的可能性、影響程度、潛在后果等進行分析，對典型性、普遍性或者可能產生嚴重后果的風險及時預警。

（三）建立健全合規(guī)風險應對機制

針對發(fā)現的風險制定預案，采取有效措施，及時應對處置。對于重大合規(guī)風險事件，合規(guī)委員會統(tǒng)籌領導，首席合規(guī)官牽頭，相關部門協(xié)同配合，最大限度化解風險、降低損失。

（四）建立健全合規(guī)審查機制

將合規(guī)審查作為規(guī)章制度制定、重大事項決策、合同簽訂、重大項目運營等經營管理行為的必經程序，及時對不合規(guī)的內容提出修改建議，未經合規(guī)審查不得實施。

（五）建立健全違規(guī)問責機制

 強化違規(guī)問責，完善違規(guī)行為處罰機制，明晰違規(guī)責任范圍，細化懲處標準。暢通舉報渠道，針對反映的問題和線索，及時開展調查，嚴肅追究違規(guī)人員責任。

（六）建立健全合規(guī)管理評估機制

定期對合規(guī)管理體系的有效性進行分析，對重大或反復出現的合規(guī)風險和違規(guī)問題，深入查找根源，完善相關制度，堵塞管理漏洞，強化過程管控，持續(xù)改進提升。

（一）建立健全合規(guī)考核評價機制

把合規(guī)經營管理情況納入對各部門和所屬企業(yè)負責人的年度綜合考核，細化評價指標。對所屬單位和員工合規(guī)職責履行情況進行評價，并將結果作為員工考核、干部任用、評先選優(yōu)等工作的重要依據。

（二）建立健全合規(guī)管理信息化機制

強化合規(guī)管理信息化建設，通過信息化手段優(yōu)化管理流程，記錄和保存相關信息。運用大數據等工具，加強對經營管理行為依法合規(guī)情況的實時在線監(jiān)控和風險分析，實現信息集成與共享。

（三）建立健全合規(guī)培訓機制

建立專業(yè)化、高素質的合規(guī)管理隊伍，根據業(yè)務規(guī)模、合規(guī)風險水平等因素配備合規(guī)管理人員，持續(xù)加強業(yè)務培訓，提升隊伍能力水平。

（四）建立健全合規(guī)報告機制

發(fā)生較大合規(guī)風險事件，合規(guī)管理部門和相關部門應當及時向首席合規(guī)官、分管領導報告。重大合規(guī)風險事件應當向國資委和有關部門報告。合規(guī)管理部門于每年年底全面總結合規(guī)管理工作情況，起草年度報告，經董事會審議通過后及時報送國資委。

元正盛業(yè)合規(guī)律師團隊長期為國有企業(yè)提供法律顧問及各類專項法律服務，我們認為，律師在國企合規(guī)管理體系建設事務中，可以提供如下具體法律服務，有效提升企業(yè)合規(guī)管理體系的有效性：

1．協(xié)助企業(yè)調研合規(guī)管理內外部環(huán)境，作為啟動合規(guī)管理體系搭建的前期工作。

2．協(xié)助企業(yè)制定合規(guī)管理體系實施工作方案，該工作方案力爭做到符合企業(yè)戰(zhàn)略，適應企業(yè)現有管理模式及管理能力，有利于企業(yè)業(yè)務發(fā)展。工作方案是推動合規(guī)體系搭建工作的指導大綱。

3．協(xié)助企業(yè)對現有業(yè)務流程、現有制度、現有風險管理體系等進行梳理，形成合規(guī)管理現狀診斷評估報告，作為下一步合規(guī)體系搭建工作的基礎。

4．協(xié)助企業(yè)設計或調整合規(guī)管理組織架構，分別在高層、中層、基層均有相應的崗位或職責安排，同時明確企業(yè)合規(guī)管理牽頭部門和相關部門。對于每一個崗位，對其合規(guī)職責進行增設或優(yōu)化，并體現在修改的崗位職責說明書或專門由員工簽署合規(guī)承諾書。

5．對企業(yè)現有規(guī)章制度進行優(yōu)化，針對企業(yè)的業(yè)務流程和特點，制定全員遵守的合規(guī)行為規(guī)范，形成合規(guī)管理手冊等文件。合規(guī)管理手冊包括對外公布的合規(guī)準則、合規(guī)管理辦法、專項合規(guī)管理制度等。

6．協(xié)助企業(yè)開展合規(guī)風險評估工作。在判斷企業(yè)業(yè)務領域的基礎上，協(xié)助企業(yè)編制和完善合規(guī)義務庫。在辨識業(yè)務流程的基礎上，采用多種方法，歸納合規(guī)風險，形成合規(guī)風險庫。協(xié)助企業(yè)對合規(guī)風險進行分析、評價，形成合規(guī)風險清單。

7．與風險評估工作同步進行的是，就重點合規(guī)風險領域，提出專項方案或建議，開展專項合規(guī)管理工作，協(xié)助出臺專項合規(guī)管理指南，并輔之以相關說明會和培訓工作。

8．協(xié)助企業(yè)建立合規(guī)管理運行機制，包括但不限于：合規(guī)聯(lián)席會議機制、合規(guī)審查機制、合規(guī)風險預警機制、合規(guī)風險報告機制、合規(guī)崗位履職監(jiān)控機制、合規(guī)責任追究機制等。

9．協(xié)助企業(yè)制定合規(guī)管理績效評價辦法，設立合規(guī)舉報熱線，規(guī)范合規(guī)調查程序。同時，優(yōu)化合規(guī)管理監(jiān)督機制，在開展合規(guī)管理體系評估的基礎上，發(fā)現合規(guī)管理體系運行過程中存在的問題和不足，并進行改進。

10．協(xié)助企業(yè)營造合規(guī)氛圍，培育合規(guī)文化，在企業(yè)要求下，協(xié)助企業(yè)開展合規(guī)文化貫宣及合規(guī)培訓。

11．其他與企業(yè)合規(guī)有效性評價有關的專項法律服務。