水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。興水利、除水害，事關人類生存、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步，歷來是治國安邦的大事。長期以來，水利工程一直是我國基礎設施建設的重要組成部分，是經(jīng)濟社會發(fā)展不可替代的基礎支撐，對推動國民經(jīng)濟和社會發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用。

2010年12月31日，《中共中央、國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》公布，這是新中國成立62年來中共中央首次系統(tǒng)部署水利改革發(fā)展全面工作的決定。文件明確了新形勢下水利的戰(zhàn)略定位，制定和出臺了一系列針對性強、覆蓋面廣、含金量高的加快水利改革發(fā)展的新政策、新舉措。對水利工程的監(jiān)管，水利部出臺了《水利工程質(zhì)量檢測管理規(guī)定》、《水利工程建設項目驗收管理規(guī)定》、《水利工程建設安全生產(chǎn)管理規(guī)定》等一系列的水利工程監(jiān)管規(guī)定。

2021年1月25日召開的全國水利工作會議明確， “水利工程補短板，水利行業(yè)強監(jiān)管”是“十四五”時期水利改革發(fā)展的總基調(diào)、重點任務。筆者認為，水利工程作為水利行業(yè)的重要基礎，在水利工程補短板的同時，加強水利工程的行政監(jiān)管也是必然要求。

國企是中國特色社會主義的支柱，水利行業(yè)國企承擔著國家水利改革發(fā)展的重要使命，近期施行的《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》規(guī)定，對國企合規(guī)經(jīng)營管理提出高更高要求。因此，在國家加強水利工程監(jiān)管的基礎上，水利行業(yè)國企在完善水利工程管理的同時，做好水利工程行政合規(guī)管理就顯得尤為重要。

元正盛業(yè)律師結(jié)合長期為行政機關、建筑行業(yè)及部分水利企業(yè)提供法律服務的實務經(jīng)驗，在深入研究國有企業(yè)行政合規(guī)管理的基礎上，為水利行業(yè)國有企業(yè)行政合規(guī)管理提供實務建議，助力水利行業(yè)國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

本文僅對水利工程項目建設有關的重要行政審批，以及工程質(zhì)量行政監(jiān)管進行研究，旨在提請水利工程項目的建設單位、施工企業(yè)關注與水利工程項目建設、工程質(zhì)量行政合規(guī)管理有關事宜。

水利部《水利工程建設質(zhì)量與安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查辦法（試行）》第二條明確，水利工程是指防洪、排澇、灌溉、水力發(fā)電、引（供）水、灘涂治理、水土保持、水資源保護等各類工程（包括新建、擴建、改建、加固、修復、拆除等項目）及其配套和附屬工程。

水利工程項目基本都屬于民生類工程，筆者通過查閱大量的法律、法規(guī)，國家對水利工程項目的行政審批、行政合規(guī)的要求要嚴于一般工程項目，因水利工程項目涉及行政審批、行政監(jiān)管的內(nèi)容較多，所以筆者結(jié)合相關規(guī)定，僅列舉水利工程項目重要行政審批和行政合規(guī)管理要求，分析如下：

（一）行政審批設定依據(jù)：

《中華人民共和國水法》（2016年修正）第十九條：建設水工程，必須符合流域綜合規(guī)劃。在國家確定的重要江河、湖泊和跨省、自治區(qū)、直轄市的江河、湖泊上建設水工程，其工程可行性研究報告報請批準前，有關流域管理機構(gòu)應當對水工程的建設是否符合流域綜合規(guī)劃進行審查并簽署意見；在其他江河、湖泊上建設水工程，其工程可行性研究報告報請批準前，縣級以上地方人民政府水行政主管部門應當按照管理權限對水工程的建設是否符合流域綜合規(guī)劃進行審查并簽署意見。水工程建設涉及防洪的，依照防洪法的有關規(guī)定執(zhí)行；涉及其他地區(qū)和行業(yè)的，建設單位應當事先征求有關地區(qū)和部門的意見。

《中華人民共和國防洪法》（2016年修正）第十七條：在江河、湖泊上建設防洪工程和其他水工程、水電站等，應當符合防洪規(guī)劃的要求；水庫應當按照防洪規(guī)劃的要求留足防洪庫容。前款規(guī)定的防洪工程和其他水工程、水電站未取得有關水行政主管部門簽署的符合防洪規(guī)劃要求的規(guī)劃同意書的，建設單位不得開工建設。

（二）所需材料：

根據(jù)《水工程建設規(guī)劃同意書制度管理辦法（試行）》（水利部令第49號）第六條規(guī)定：水工程建設單位（以下簡稱建設單位）應當向有水工程建設規(guī)劃同意書審查簽署權限的流域管理機構(gòu)或者縣級以上地方人民政府水行政主管部門（以下簡稱審查簽署機關）提出水工程建設規(guī)劃同意書申請，并提交下列材料：

1、水工程建設規(guī)劃同意書申請表；

2、擬報批水工程的（預）可行性研究報告（項目申請報告、備案材料）；

3、與第三者利害關系的相關說明；

4、審查簽署機關要求的其他材料。

（一）行政審批設定依據(jù)：

《水利工程建設程序管理暫行規(guī)定》第五條：可行性研究應對項目進行方案比較，在技術上是否可行和經(jīng)濟上是否合理進行科學的分析和論證。經(jīng)過批準的可行性研究報告，是項目決策和進行初步設計的依據(jù)?？尚行匝芯繄蟾?，由項目法人（或籌備機構(gòu)）組織編制。

申報項目可行性研究報告，必須同時提出項目法人組建方案及運行機制、資金籌措方案、資金結(jié)構(gòu)及回收資金的辦法。項目可行性報告批準后，應正式成立項目法人，并按項目法人責任制實行項目管理。

（二）所需材料：

除水利大型工程、大中型水庫工程、特殊及復雜水利工程外，一般水利工程可行性研究的審批均由各省、自治區(qū)自行審批，所需材料各地有所不同，主要包括如下材料：

1、申請書、上報材料目錄清單；

2、縣級以上水行政主管部門及發(fā)改委出具的初審意見；

3、工程建設投資金籌措的有效文件；

4、勘測設計單位資質(zhì)文件及合同；

5、工程地質(zhì)報告,水文分析專題報告、水土保持方案專起報告；

6、工程設計圖紙、工程投資估算書；

7、工程量計算書及審核對比表、招投標方式及招標范圍表；

8、工程用地預審手續(xù)、項目法人組建的有效文件、主要機電設備定價依據(jù)；

9、當?shù)亟ㄔO部門頒發(fā)的近期建筑材價格信息表。

（一）行政審批設定依據(jù)：

《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院令第412號）附件第172項：水利基建項目初步設計文件審批。實施機關：縣級以上人民政府水行政主管部門。  

《政府投資條例》（中華人民共和國國務院令第712號）第九條　政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目（以下統(tǒng)稱政府投資項目），項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理權限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關部門審批。

《水利工程建設程序管理暫行規(guī)定》第七條：初步設計文件報批前，一般須由項目法人對初步設計中的重大問題組織論證。設計單位根據(jù)論證意見，對初步設計文件進行補充、修改、優(yōu)化。初步設計由項目法人組織審查后，按國家現(xiàn)行規(guī)定權限向主管部門申報審批。

各省、自治區(qū)自行頒發(fā)的水利項目初設審批管理規(guī)定。

（二）所需材料：

根據(jù)國務院水利部原公示的水利基建項目初步設計文件審批行政許可流程，主要提交資料如下，具體資料視各地不同政策、項目情況以及技術審查要求可以增減，相關申請文件主要有：

1、初步設計審批申請函；

2、初步設計報告；

3、初步設計報告附圖；

4、初步設計報告概算附件、投資變化分析專題報告(超可研投資的項目)、工程地質(zhì)勘察報告及附圖；

5、水文測報系統(tǒng)總體設計專題報告、工程建設征地補償與移民安置等需要的專題報告、試驗研究報告及可行性研究報告審查意見明確初步設計階段應完成的各專題報告；

6、可行性研究報告、移民安置規(guī)劃、環(huán)境影響評價報告書、水土保持方案報告書及審查批復意見；

7、資金籌措文件、項目建設及建成投入使用后的管理機構(gòu)批復文件、管理維護經(jīng)費承諾文件；

8、建設用地預審批復文件、取水許可文件 (涉及取水的項目)、 林業(yè)、壓礦、地質(zhì)災害評估及地震安全評價等手續(xù)文件。

（一）行政審批設定依據(jù)：

《水利工程設計變更管理暫行辦法》（水規(guī)計〔2012〕93號）第七條：“工程設計變更分為重大設計變更和一般設計變更；第十五條 工程設計變更審批采用分級管理制度。重大設計變更文件，由項目法人按原報審程序報原初步設計審批部門審批。”

（二）所需材料：

《水利工程設計變更管理暫行辦法》（水規(guī)計〔2012〕93號）第十四條規(guī)定，重大設計變更報告內(nèi)容及附件要求如下：

1、設計變更報告主要內(nèi)容：工程概況；設計變更的緣由、依據(jù)；設計變更的項目和內(nèi)容；設計變更方案比選及設計；設計變更對工程任務和規(guī)模、工程安全、工期、生態(tài)環(huán)境、工程投資、效益和運行等方面的影響分析；變更方案工程量、投資以及與原初步設計方案變化對比；結(jié)論及建議。

2、設計變更報告附件：項目原初步設計批復文件；設計變更方案勘察設計圖紙、原設計方案相應圖紙；設計變更相關的試驗資料、專題研究報告等。

（一）行政審批設定依據(jù)：

《水利工程建設程序管理暫行規(guī)定》（1998年水利部（水建[1998]16號）印發(fā)，2017年水利部令第49號修改）第八條：水利工程具備《水利工程建設項目管理規(guī)定（試行）》規(guī)定的開工條件后，主體工程方可開工建設。項目法人或者建設單位應當自工程開工之日起15個工作日內(nèi)，將開工情況的書面報告報項目主管單位和上一級主管單位備案。

《水利部關于水利工程開工審批取消后加強后續(xù)監(jiān)管工作的通知》（水建管〔2013〕331號）第4條：項目法人應當自工程開工之日起15個工作日內(nèi)，將開工情況的書面報告報項目主管單位和上一級主管單位備案，以便監(jiān)督管理。

（二）所需材料：

根據(jù)水利工程建設項目管理規(guī)定（試行）（水利部令第48號）第十三條規(guī)定，開工情況的書面報告，必須說明項目已經(jīng)具備以下條件：

1、項目法人或者建設單位已經(jīng)設立；

2、初步設計已經(jīng)批準，施工詳圖設計滿足主體工程施工需要；

3、建設資金已經(jīng)落實；

4、主體工程施工單位和監(jiān)理單位已經(jīng)確定，并分別訂立了合同；

5、質(zhì)量安全監(jiān)督單位已經(jīng)確定，并辦理了質(zhì)量安全監(jiān)督手續(xù)；

6、主要設備和材料已經(jīng)落實來源；

7、施工準備和征地移民等工作滿足主體工程開工需要。

《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》第十三條：工程竣工驗收前，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)應對工程質(zhì)量結(jié)論進行核備。未經(jīng)質(zhì)量核備的工程，項目法人不得報驗，工程主管部門不得驗收。

《水利水電工程施工質(zhì)量檢驗與評定規(guī)程（SL176—2007）》“5.3.5  工程項目質(zhì)量，在單位工程質(zhì)量評定合格后，由監(jiān)理單位進行統(tǒng)計并評定工程項目質(zhì)量等級，經(jīng)項目法人認定后，報工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)核定。”

（一）行政審批設定依據(jù)：

《水利工程建設項目驗收管理規(guī)定》第十六條：法人驗收后，質(zhì)量評定結(jié)論應當報該項目的質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)核備。未經(jīng)核備的，不得組織下一階段驗收。

水利行業(yè)標準《水利水電工程施工質(zhì)量檢驗與評定規(guī)程（SL176—2007）》相關規(guī)定：

第5.3.3 條：分部工程質(zhì)量，在施工單位自評合格后，由監(jiān)理單位復核，項目法人認定。分部工程驗收的質(zhì)量結(jié)論由項目法人報工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)核備。

第5.3.4 條：單位工程質(zhì)量，在施工單位自評合格后，由監(jiān)理單位復核，項目法人認定。單位工程驗收的質(zhì)量結(jié)論由項目法人報工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)核定。

（二）所需材料：

水利項目分部工程、單位工程質(zhì)量結(jié)論核定核備提交材料一般根據(jù)各地水利工程質(zhì)量監(jiān)督標準有所不同，主要提交材料如下：驗收質(zhì)量結(jié)論核定（核備）報送資料清單表、工程驗收質(zhì)量結(jié)論核查表、水利工程質(zhì)量缺陷備案登記表等。

（一）行政審批設定依據(jù)：

《水庫大壩安全管理條例》（國務院令第77號，2018年修正）第十一條第二款：大壩竣工后，建設單位應當申請大壩主管部門組織驗收。

《水利工程建設項目驗收管理規(guī)定》（水利部令第30號）第二十條：國家重點水利工程建設項目，竣工驗收主持單位依照國家有關規(guī)定確定。除前款規(guī)定以外，在國家確定的重要江河、湖泊建設的流域控制性工程、流域重大骨干工程建設項目，竣工驗收主持單位為水利部。

（二）所需材料：

根據(jù)《水利工程建設項目驗收管理規(guī)定（2017修正）》的相關規(guī)定，水利項目竣工驗收應當具備如下條件：

1、專項驗收成果文件：環(huán)境保護、水土保持、移民安置以及工程檔案等專項驗收成果文件。對樞紐工程導（截）流、水庫下閘蓄水等階段驗收前，涉及移民安置的，還應當完成相應的移民安置專項驗收。

2、階段驗收鑒定書：工程建設進入樞紐工程導（截）流、水庫下閘蓄水、引（調(diào)）排水工程通水、首（末）臺機組啟動等關鍵階段，應當組織進行階段驗收。其他水利項目根據(jù)需要，可以增設階段驗收的環(huán)節(jié)。

3、竣工財務決算：竣工財務決算審計通過15日后，方可進行竣工驗收。

4、竣工技術預驗收：竣工技術預驗收由竣工驗收主持單位以及有關專家組成的技術預驗收專家組負責。工程參建單位的代表應當參加技術預驗收，匯報并解答有關問題。

5、竣工驗收鑒定書：項目法人全面負責竣工驗收前的各項準備工作，設計、施工、監(jiān)理等工程參建單位應當做好有關驗收準備和配合工作，派代表出席竣工驗收會議，負責解答驗收委員會提出的問題，并作為被驗收單位在竣工驗收鑒定書上簽字?？⒐を炇砧b定書是項目法人完成工程建設任務的憑據(jù)。

水利工程項目除上述審批事項外，還涉及諸如建設項目選址意見書、建設項目用地預審，不同行政區(qū)域邊界水工程批準，建設用地規(guī)劃許可證，取水許可審批、河道管理范圍內(nèi)有關活動（不含河道采砂）審批等40余項項目審批相關要求，省級一般水利工程審批具體審批事項見下列流程圖，本文不再一一贅述。

（一）《中華人民共和國水法》第六十五條規(guī)定：在河道管理范圍內(nèi)建設妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物，或者從事影響河勢穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)依據(jù)職權，責令停止違法行為，限期拆除違法建筑物、構(gòu)筑物，恢復原狀；逾期不拆除、不恢復原狀的，強行拆除，所需費用由違法單位或者個人負擔，并處一萬元以上十萬元以下的罰款。

未經(jīng)水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)同意，擅自修建水工程，或者建設橋梁、碼頭和其他攔河、跨河、臨河建筑物、構(gòu)筑物，鋪設跨河管道、電纜，且防洪法未作規(guī)定的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)依據(jù)職權，責令停止違法行為，限期補辦有關手續(xù)；逾期不補辦或者補辦未被批準的，責令限期拆除違法建筑物、構(gòu)筑物；逾期不拆除的，強行拆除，所需費用由違法單位或者個人負擔，并處一萬元以上十萬元以下的罰款。

雖經(jīng)水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)同意，但未按照要求修建前款所列工程設施的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)依據(jù)職權，責令限期改正，按照情節(jié)輕重，處一萬元以上十萬元以下的罰款。

（二）《中華人民共和國防洪法》第五十七條規(guī)定“違反本法第二十七條規(guī)定，未經(jīng)水行政主管部門對其工程建設方案審查同意或者未按照有關水行政主管部門審查批準的位置、界限，在河道、湖泊管理范圍內(nèi)從事工程設施建設活動的，責令停止違法行為，補辦審查同意或者審查批準手續(xù)；工程設施建設嚴重影響防洪的，責令限期拆除，逾期不拆除的，強行拆除，所需費用由建設單位承擔；影響行洪但尚可采取補救措施的，責令限期采取補救措施，可以處一萬元以上十萬元以下的罰款”。

第五十八條規(guī)定“違反本法第三十三條第一款規(guī)定，在洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)內(nèi)建設非防洪建設項目，未編制洪水影響評價報告或者洪水影響評價報告未經(jīng)審查批準開工建設的，責令限期改正；逾期不改正的，處五萬元以下的罰款。

（三）《中華人民共和國水土保持法》第四十八條規(guī)定“違反本法規(guī)定，在崩塌、滑坡危險區(qū)或者泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，沒收違法所得，對個人處一千元以上一萬元以下的罰款，對單位處二萬元以上二十萬元以下的罰款”。

第五十三條規(guī)定“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，處五萬元以上五十萬元以下的罰款；對生產(chǎn)建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分：

（一）依法應當編制水土保持方案的生產(chǎn)建設項目，未編制水土保持方案或者編制的水土保持方案未經(jīng)批準而開工建設的；

（二）生產(chǎn)建設項目的地點、規(guī)模發(fā)生重大變化，未補充、修改水土保持方案或者補充、修改的水土保持方案未經(jīng)原審批機關批準的；

（三）水土保持方案實施過程中，未經(jīng)原審批機關批準，對水土保持措施作出重大變更的”。

（四）《中華人民共和國建筑法》第六十四條規(guī)定“違反本法規(guī)定，未取得施工許可證或者開工報告未經(jīng)批準擅自施工的，責令改正，對不符合開工條件的責令停止施工，可以處以罰款”。

（一）《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》第十三條規(guī)定“水利工程質(zhì)量監(jiān)督實施以抽查為主的監(jiān)督方式，運用法律和行政手段，做好監(jiān)督抽查后的處理工作。工程竣工驗收前，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)應對工程質(zhì)量結(jié)論進行核備。未經(jīng)質(zhì)量核備的工程，項目法人不得報驗，工程主管部門不得驗收”。

（二）《水利工程建設項目驗收管理規(guī)定》第十六條規(guī)定“法人驗收后，質(zhì)量評定結(jié)論應當報該項目的質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)核備。未經(jīng)核備的，不得組織下一階段驗收”。

（三）《水庫大壩安全管理條例》十一條規(guī)定“大壩竣工后，建設單位應當申請大壩主管部門組織驗收”。

（四）《建設工程質(zhì)量管理條例》第五十六條規(guī)定“違反本條例規(guī)定，建設單位有下列行為之一的，責令改正，處20萬元以上50萬元以下的罰款：（四）施工圖設計文件未經(jīng)審查或者審查不合格，擅自施工的；...（六）未按照國家規(guī)定辦理工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)的；...（八）未按照國家規(guī)定將竣工驗收報告、有關認可文件或者準許使用文件報送備案的”。

第五十八條規(guī)定“違反本條例規(guī)定，建設單位有下列行為之一的，責令改正，處工程合同價款百分之二以上百分之四以下的罰款；造成損失的，依法承擔賠償責任；

（一）未組織竣工驗收，擅自交付使用的；

（二）驗收不合格，擅自交付使用的；

（三）對不合格的建設工程按照合格工程驗收的。

（五）《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》第五十六條規(guī)定“違反本條例的規(guī)定，勘察單位、設計單位有下列行為之一的，責令限期改正，處10萬元以上30萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，責令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級，直至吊銷資質(zhì)證書；造成重大安全事故，構(gòu)成犯罪的，對直接責任人員，依照刑法有關規(guī)定追究刑事責任；造成損失的，依法承擔賠償責任：

(一)未按照法律、法規(guī)和工程建設強制性標準進行勘察、設計的；

(二)采用新結(jié)構(gòu)、新材料、新工藝的建設工程和特殊結(jié)構(gòu)的建設工程，設計單位未在設計中提出保障施工作業(yè)人員安全和預防生產(chǎn)安全事故的措施建議的”。

上文的相關內(nèi)容，已非常清晰地反映出水利工程項目的建設、工程質(zhì)量管理、驗收等全過程都必須關注行政監(jiān)管，企業(yè)和項目必須滿足行政合規(guī)監(jiān)管要求。因此，元正盛業(yè)合規(guī)律師團隊提出企業(yè)應樹立“通過水利工程項目的行政合規(guī)管理化解行政監(jiān)管風險，確保水利工程順利實施、水利企業(yè)行穩(wěn)致遠”的建議，并提出如下具體的合規(guī)管理和實施方案：

一、水利工程項目的建設單位、施工企業(yè)的相關領導應高度關注和重視行政合規(guī)管理工作；

二、水利工程項目的建設單位、施工企業(yè)應根據(jù)企業(yè)和項目的需要，制定與企業(yè)和項目管理相匹配的行政合規(guī)管理體系、配備相關的合規(guī)管理員、建立有效可行的行政合規(guī)管理制度，嚴格按照相關行政監(jiān)管要求，認真做好水利工程項目實施的各項行政合規(guī)義務，依法辦理相關行政審批手續(xù)。

三、水利工程項目的建設單位、施工企業(yè)應及時關注國家立法及行政監(jiān)管政策，將相關法規(guī)和政策及時轉(zhuǎn)化為公司的管理制度，嚴格執(zhí)行；

四、將水利工程項目的行政合規(guī)管理制度融入項目的建設管理流程中。水利項目的行政合規(guī)管理與實際業(yè)務相結(jié)合，可最大限度降低項目手續(xù)不全、行政違法、被行政處罰，項目停滯等重大風險。

五、定期開展公司及水利工程建設項目的行政合規(guī)審查工作，通過專項行政合規(guī)審查工作，及時發(fā)現(xiàn)行政違規(guī)違法風險并化解風險。

六、水利項目的建設單位、施工企業(yè)自身無法完成上述工作的，可委托專業(yè)律師團隊提供支持。

元正盛業(yè)合規(guī)律師可完成上述相關工作，為水利企業(yè)及重大水利項目依法合規(guī)建設提供專業(yè)支持。