隨著國家對土地資源保護力度的進一步加強和依法執(zhí)法的具體要求下，針對具體違法行為“誰來管、怎么管”的問題成為執(zhí)法部門開展執(zhí)法工作的前置性必然要求。根據(jù)傳統(tǒng)執(zhí)法實踐，自然資源主管部門（原國土資源部門）作為土地執(zhí)法監(jiān)察主管部門具體開展“非法占地類”土地違法行為的執(zhí)法工作。但是，根據(jù)國家機構改革的精神及《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱“土地管理法”）的修訂，對涉及農村宅基地劃分、管理的主體明確為農業(yè)農村部門后。常出現(xiàn)自然資源部門和農業(yè)農村部門對農民非法占用土地進行住宅建設的違法行為由誰來管的爭議，兩部門在具體適用法律依據(jù)時，對如何適用《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱“土地管理法”）第七十七條和七十八條的適用出現(xiàn)選擇困難的問題。

為明晰部門具體執(zhí)法權責邊界，確保適用法律正確，筆者就上述問題展開談談自己的看法，以期為執(zhí)法部門依法履職，依法開展具體行政執(zhí)法工作提供可供參考的建議。

一、關于執(zhí)法主體和執(zhí)法依據(jù)的分析

（一）關于對土地管理法第七十七條和七十八條的理解

筆者認為，一部良法、益法，最主要，最根本的機能就是尊重和保障人權，維護最廣大人民群眾的根本利益，每一部法都蘊含著對民生的考量，土地管理法當然也不例外。對于土地管理法第七十七條和第七十八條，實質上就是對民生考量的具體體現(xiàn)。這兩條的條款表述內容雖具有高度的重合性，都是針對“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地進行建設的違法行為”。但是，這兩條卻具有最本質、最根本的區(qū)別，具有不同的內涵和意義。這兩條針對的是對不同違法主體違法行為的不同處罰措施，實踐中，自然資源部門和農業(yè)農村部門作為行政執(zhí)法機關應準確地把握立法的本意，以利法律準確得以實施。

筆者認為，土地管理法第七十七條與七十八條兩條款之間是一般條款與特別條款的關系。相對于第七十七條的一般性規(guī)定，第七十八條是針對“農村村民”作為一類特殊違法主體“非法占用土地建住宅”的特殊規(guī)定。因此，對農村村民非法占用土地進行住宅建設這種違法行為的處罰在適用上很顯然要依照《中華人民共和國立法法》第九十二條“同一機關制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。”的規(guī)定，優(yōu)先適用第七十八條規(guī)定。

具體來看，之所以分別創(chuàng)設第七十七條和七十八條，立法時是經過充分的利益考量的。這是對切實加強農村耕地保護的需要，更是對科學、有效、統(tǒng)一做好三農工作的實際需要。實踐中對違法占用集體土地新建住房的農村村民，由于對國家的土地法規(guī)和政策不熟悉、不清晰，傾其所有，甚至負債累累建起一棟房屋。如果按照第七十七條采取“沒收“的處罰方式，勢必會引起被執(zhí)行人產生極大的抵觸情緒，影響社會的和諧穩(wěn)定。同時，如果按照第七十七條附加采取“罰款”的處罰方式，則將進一步加重農民的違法成本。所以，從立法者原意的角度出發(fā)，才創(chuàng)設了第七十八條。通過創(chuàng)設七十八條既能用“限制拆除”的處罰方式，以防止農民非法占用土地進行住宅建設違法行為的繼續(xù)，防止違法結果的擴大。同時，又能避免對農村村民此種違法行為，以簡單的“沒收”和“罰款”所引發(fā)的社會矛盾。當然，這實質上就是基于對農村村民民生的保護考量。