村振興戰(zhàn)略是黨十九大作出的重大決策部署，是決戰(zhàn)全面建成小康社會，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。2022年10月16日，習(xí)近平總書記在二十大報告中再次強調(diào)提出：“全面推進鄉(xiāng)村振興。要深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。要完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，健全農(nóng)村金融服務(wù)體系。”而在此之前，國家及相關(guān)部門就已經(jīng)陸續(xù)開展鄉(xiāng)村振興的相關(guān)工作。其中，農(nóng)村住宅抵押貸款在試點地區(qū)的放開作為國家對于“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)益”的探索，至今已陸續(xù)進行了近7年。本文現(xiàn)從農(nóng)村住宅抵押貸款的相關(guān)政策入手，分析試點地區(qū)農(nóng)村住宅抵押貸款的示范模式，并就政府及相關(guān)部門如何更好開展并推進其工作提出律師建議。

一、農(nóng)村住宅抵押貸款的政策依據(jù) 

2013年11月15日黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。”

2014年1月19日《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（《2014年中央一號文件》）進一步指出：“完善農(nóng)村宅基地管理制度。改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。”

2015年8月10日國務(wù)院《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2015]45號）明確：“按照所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)要求，以落實農(nóng)村土地的用益物權(quán)、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利為出發(fā)點，深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，穩(wěn)妥有序開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)。選擇“兩權(quán)”抵押貸款試點以縣（市、區(qū)）行政區(qū)域為單位，滿足一定條件的地區(qū)可作為“兩權(quán)”抵押貸款試點地區(qū)，且明確指出農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押。”

2015年12月27日，全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)布《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，確定了包括新疆維吾爾自治區(qū)伊寧市在內(nèi)的59個農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點。

2016年3月15日，中國人民銀行、原中國銀行行業(yè)監(jiān)督管理委員會、原中國保險監(jiān)督管理委員會、財政部、原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部針對試點地區(qū)聯(lián)合發(fā)布《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》，從貸款對象條件、貸款管理、風(fēng)險補償、配套支持措施、試點監(jiān)測評估等多方面，對金融機構(gòu)、試點地區(qū)和相關(guān)部門明確了政策要求。其中明確了：“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款，是指在不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，以農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)作為抵押、由銀行業(yè)金融機構(gòu)向符合條件的農(nóng)民（借款人）住房所有人發(fā)放的、在約定期限內(nèi)還本付息的貸款。”

2018年1月2日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，其中指出：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。”

2018年12月23日，國務(wù)院在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議上作出《關(guān)于全國農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點情況的總結(jié)報告》,報告作出下一步工作安排：“（一）農(nóng)村土地承包法修正案通過后全面推廣農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)。（二）將農(nóng)房抵押貸款試點納入宅基地制度改革統(tǒng)籌考慮。鑒于農(nóng)房抵押貸款試點取得了初步成效，擬充分吸納試點經(jīng)驗，發(fā)揮農(nóng)房抵押融資功能，有條件的地區(qū)可在風(fēng)險可控前提下，繼續(xù)穩(wěn)妥探索宅基地使用權(quán)抵押。”

2020年9月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開深化農(nóng)村宅基地制度改革試點電視電話會議，新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點將在104個縣（市、區(qū)）和3個地級市啟動，其中包括新疆維吾爾自治區(qū)伊寧市及奇臺縣。

以上政策文件為農(nóng)村住宅抵押貸款提供了政策依據(jù)。據(jù)此可知，國家允許農(nóng)村住宅在劃定的試點地區(qū)范圍內(nèi)進行貸款抵押擔(dān)保，用以激活農(nóng)村住宅的財產(chǎn)性權(quán)益，促進三農(nóng)發(fā)展。但是改革仍在探索中，農(nóng)村住房及宅基地使用權(quán)抵押業(yè)務(wù)目前并未全面實施，有限的抵押試點也僅限于銀行信貸業(yè)務(wù)范圍。

 二、試點地區(qū)探索農(nóng)村住宅抵押貸款的示范模式 

在國家及黨中央的政策引導(dǎo)下，各個試點地區(qū)針對農(nóng)村住宅抵押貸款的模式以及可操作途徑一直在積極探索。經(jīng)筆者對于各個試點地區(qū)操作方法及模式的檢索，現(xiàn)展示如下試點地區(qū)的比較典型的農(nóng)村住宅抵押貸款的具體做法及操作模式供大家參考。

（一）示范模式一：江蘇儀征市

1.制度體系方面。

成立由金融辦、農(nóng)工辦、人行、國土、房管等部門參與組成專門工作小組。從貸款管理、登記抵押、抵押物處置、風(fēng)險緩釋及補償?shù)确矫婷鞔_具體措施。

2.完善農(nóng)房評估機制方面。

①明確由農(nóng)工辦牽頭，制定實施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法、指導(dǎo)意見，成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，暢通變現(xiàn)渠道。②完成農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)確權(quán)辦證工作，農(nóng)戶憑農(nóng)房產(chǎn)權(quán)證向銀行申請貸款，由借貸雙方參照農(nóng)民集中居住區(qū)安置房銷售價格，根據(jù)使用年限和建造價格等協(xié)商確定農(nóng)房價值，或選取第三方房地產(chǎn)評估機構(gòu)進行農(nóng)房價值評估，有效解決農(nóng)房資產(chǎn)的評估問題。

3.風(fēng)險補償機制方面。

建立抵押貸款風(fēng)險分擔(dān)和補償制度。①建成風(fēng)險補償資金池，由市、鎮(zhèn)兩級財政向儀征市三農(nóng)資產(chǎn)管理有限公司注入初始資金1000萬元，銀行和資金池按照3∶7比例補償損失；②建立“政府+銀行+保險”工作模式，引入保險機構(gòu)，確定保險費率，為參加試點的農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)實施擔(dān)保，為借款人提供增信支持，對產(chǎn)生的保險費用，由政府給予一定補貼，確保不增加農(nóng)民貸款成本。

4.抵押物處置方面。

從三方面進行抵押物處置：①開辟法院訴訟“綠色通道”，簡化流程，減少訴訟和執(zhí)行過程時間；②運用好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，將農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押信息登記、后續(xù)農(nóng)房交易等統(tǒng)一納入平臺管理，通過平臺發(fā)布待處置農(nóng)房信息，提高處置便利度；③由儀征市三農(nóng)資產(chǎn)管理有限公司統(tǒng)一對農(nóng)戶住房進行收、轉(zhuǎn)讓處置，進一步擴充農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心功能。

（二）示范模式二：浙江省瑞安市

1.創(chuàng)新推出金融產(chǎn)品。

創(chuàng)新推出小額農(nóng)房抵押貸款、農(nóng)房抵押循環(huán)貸款、農(nóng)貸產(chǎn)經(jīng)營性貸款等融資產(chǎn)品，實行農(nóng)房抵押+個人擔(dān)保、小額保證保險、專業(yè)擔(dān)保公司等多種擔(dān)保方式。

2.健全貸款風(fēng)險補償機制

出臺《瑞安市農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險補償暫行辦法》，對于年度新增農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險補償，以上年全市農(nóng)民住房財產(chǎn)抵押貸款的實際余額為基數(shù)，按農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款比上年末凈增額的0.3%予以風(fēng)險補償；對于原有農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額的一次性風(fēng)險補償，按上一年年末農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款實際余額的0.05%予以風(fēng)險補償。

3.強化優(yōu)惠政策供給

安排300萬元農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險補償資金，鼓勵和促進銀行業(yè)金融機構(gòu)增加農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款。向金融機構(gòu)發(fā)放1.5億元專項支農(nóng)再貸款，定向支持農(nóng)房抵押貸款試點開展。

（三）示范模式三：貴州省湄潭縣

貴州省湄潭縣圍繞“五定一控”模式進行積極探索，取得了較好成效。湄潭縣“五定一控”模式的具體做法是：

1.憑證定對象。

貸款對象主要為農(nóng)戶和工商行政管理部門（或主管部門）核準(zhǔn)登記的企業(yè)法人、農(nóng)民專業(yè)合作社或其他經(jīng)濟組織、個體工商戶。重點審查土地承包使用證、土地承包經(jīng)營權(quán)證、土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證、宅基地使用證、房屋產(chǎn)權(quán)證、不動產(chǎn)登記證等六證，凡是具有上述相關(guān)權(quán)證的貸款對象，均可按規(guī)定申請對應(yīng)的“兩權(quán)”抵押貸款。

2.察物定額度。

通過察看抵押物進行價值評估確定貸款額度，抵押物評估包括金融機構(gòu)內(nèi)部評估和借貸雙方協(xié)商評估。

3.問需定期限。

根據(jù)借款人需求科學(xué)設(shè)定“兩權(quán)”抵押貸款發(fā)放期限，銀行根據(jù)借款人的實際情況協(xié)商確定合理的貸款期限，最短不少于三年。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款最長不超過八年。

4.區(qū)別定利率。

根據(jù)借款人資金的用途，區(qū)別不同情況確定貸款利率。抵押借款主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性、經(jīng)營性和房屋維修改造等資金需求，包括購置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機具、運輸工具和生產(chǎn)配套設(shè)施，按人民銀行公布的同期同檔次基準(zhǔn)利率執(zhí)行，但對于非家庭成員擔(dān)保借款和消費性借款，如購買小汽車、空調(diào)等，則按信用貸款利率執(zhí)行。

5.業(yè)務(wù)定流程。

“兩權(quán)”抵押貸款流程是貸款申請、評估、審批、抵押登記、發(fā)放貸款。

6.多措控風(fēng)險。

①縣人民政府出資6000萬元，成立貴州湄潭祥農(nóng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有限責(zé)任公司，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點提供擔(dān)保。②縣財政出資500萬元設(shè)立“兩權(quán)”抵押貸款風(fēng)險補償基金，用于分擔(dān)不可抗力造成的貸款損失。③對于借款人確因自然災(zāi)害等因素造成還款困難的，在落實還款計劃的情況下，借款人可申請辦理貸款展期。④當(dāng)借款人未履行還款義務(wù)的，金融機構(gòu)對抵押的“兩權(quán)”及附著物，采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓（變更）、協(xié)商收購、變現(xiàn)分割、依法訴訟的方式解決。

 從上述示范縣市的農(nóng)村住宅抵押貸款模式可知，政府在農(nóng)村住房抵押貸款中具有多重角色，包括規(guī)則和機制的供給者，市場機制有效發(fā)揮的維護者、保障者、適度干預(yù)者。同時，上述試點地區(qū)的具體做法中，都注意到一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的把控，即：

第一，政府組織相關(guān)部門聯(lián)合組成工作小組，統(tǒng)籌推進整個試點地區(qū)農(nóng)村住宅的抵押貸款事宜；

第二，在中央的《指導(dǎo)意見》和《暫行辦法》的制度下，試點地區(qū)均會出臺一些相應(yīng)較“落地”的政策或制度，為范圍內(nèi)的農(nóng)宅抵押貸款工作提供制度支撐；

第三，對農(nóng)村住宅抵押貸款的前期準(zhǔn)備工作落實到位。比如農(nóng)村住宅確權(quán)的頒證工作會先于農(nóng)村住宅抵押貸款工作開始，同時，對于農(nóng)村住宅及宅基地的評估價值工作，會建立相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或是線上平臺去執(zhí)行，避免“同房不同價”的情形發(fā)生；

第四，對金融機構(gòu)辦理農(nóng)村住宅抵押貸款的工作予以一定物質(zhì)或者政策上的支持，建立一定的風(fēng)險補償機制；

第五，對于農(nóng)村住宅后續(xù)處置的問題進行了一定程度上的機制探索。

三、律師建議 

伴隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面落實，農(nóng)村住宅抵押貸款作為盤活鄉(xiāng)村經(jīng)濟、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)性權(quán)益的方式之一，在其操作方式和模式的進一步探索下，必然將從僅限于試點地區(qū)擴展至全國范圍內(nèi)實施。對于政府推進農(nóng)村住宅抵押貸款工作，元正盛業(yè)律師團隊立足于長期為政府提供優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，結(jié)合農(nóng)村住宅抵押貸款的發(fā)展及模式，就更高效、更規(guī)范的推進農(nóng)村住宅抵押貸款工作提出以下幾點建議：

（一）成立專門工作小組全面統(tǒng)籌推進工作

農(nóng)村住宅抵押登記涉及面廣、工作量大，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，情況較為復(fù)雜，需要引起政府和相關(guān)部門的重視和支持。建議政府部門組成專門工作小組推進該項工作。同時，一是要認(rèn)真學(xué)習(xí)國家相關(guān)法律法規(guī)政策，掌握和了解農(nóng)村住宅抵押登記的法律依據(jù)、對象范圍、登記條件；二是結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，由政府相關(guān)部門出臺對應(yīng)的切實可行的工作方案和推進措施，也可制定相應(yīng)的適用于地區(qū)范圍內(nèi)的相應(yīng)制度。

（二）推進農(nóng)村住宅確權(quán)進度

開展農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動農(nóng)村制度改革、加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實現(xiàn)農(nóng)村住宅抵押工作的基礎(chǔ)。政府部門可以整合服務(wù)資源，建立農(nóng)村住宅抵押貸款綠色通道，安排專人專辦跟蹤服務(wù)，縮短辦證流程，提高辦證質(zhì)量，加快確權(quán)進度。

（三）推進建立統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)評估制度

制定統(tǒng)一的農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押價值評估制度，組建包括農(nóng)村住宅在內(nèi)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺。建立健全的第三方評估機制，規(guī)范、公正開展評估，引導(dǎo)法律、評估、擔(dān)保、公證等專業(yè)中介機構(gòu)為各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易提供法律咨詢、產(chǎn)權(quán)評估、融資擔(dān)保、交易公證等配套服務(wù)。完善產(chǎn)權(quán)評估制度即可規(guī)范金融機構(gòu)在放貸前對于農(nóng)村住宅的價值評估，從而統(tǒng)一放貸標(biāo)準(zhǔn)，避免“同房不同價”的情形發(fā)生，同時也可完善抵押物的處置機制，以至于在處置抵押物時能夠更加公允的確定其價值數(shù)額。

（四）加強對金融機構(gòu)的政策支持

加強政府部門和金融機構(gòu)的合作，鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)更符合實際的農(nóng)信貸產(chǎn)品。首先，建議政府相關(guān)部門鼓勵支持金融機構(gòu)結(jié)合實際制定農(nóng)房抵押貸款試點工作實施方案，開發(fā)農(nóng)房抵押貸款相關(guān)信貸產(chǎn)品，促進政策性助農(nóng)信貸產(chǎn)品互通互融，實現(xiàn)政策效應(yīng)最大化；其次，可建立針對金融機構(gòu)的風(fēng)險補償機制，提高金融機構(gòu)對農(nóng)村住宅抵押的放貸積極性。

（五）探索更多抵押物后續(xù)處置的機制

首先，可通過農(nóng)村土地交易機構(gòu)信息平臺、微信服務(wù)號、其他業(yè)務(wù)合作渠道、中介公司等多途徑發(fā)布處置物交易信息，最大程度上搜尋需求者。其次，可考慮建立農(nóng)村土地回購?fù)械字贫取Ｓ傻胤秸疇款^設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資回購基金，在缺少合格受讓人或無法實現(xiàn)抵押產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓處置的情況下，由政府對抵押產(chǎn)權(quán)進行收購，以提高抵押物的處置效率。

（六）加大宣傳力度，推進工作成效

現(xiàn)階段推進農(nóng)村住宅抵押貸款工作存在村民對新事物的接受程度不高、不愿意將“老宅”抵押貸款的事實障礙。因此，政府部門應(yīng)當(dāng)加大宣傳力度，可通過電視、網(wǎng)絡(luò)等載體廣泛宣傳農(nóng)村住宅抵押貸款的益處，并將農(nóng)村住宅抵押貸款的所需條件、申報材料、貸款程序等內(nèi)容宣傳到村民，積極動員、鼓勵廣大村民參與房屋確權(quán)，將房屋抵押貸款轉(zhuǎn)化為發(fā)展家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、規(guī)?；N養(yǎng)殖業(yè)等創(chuàng)業(yè)致富的資本，促進農(nóng)民增收農(nóng)業(yè)增效，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。