“絲綢茶葉陶瓷萃，商賈僧人行旅偕”。描繪的是古代絲綢之路上商人云集、車(chē)流如織的一派繁華向榮的景象。時(shí)光跨越千年，昔日的繁華景象如今也將重現(xiàn)光彩。

2013年9月和10月，習(xí)近平總書(shū)記在出訪中亞和東南亞期間，先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的重大倡議。“一帶一路”倡議順應(yīng)和平、發(fā)展、合作、共贏的時(shí)代潮流，提供了一個(gè)更為廣闊的合作空間、合作平臺(tái)，是推動(dòng)開(kāi)發(fā)合作、促進(jìn)和平和發(fā)展的“中國(guó)方案”。

在此政策背景下，伊犁河谷作為“一帶一路”向西開(kāi)放的最西端，是“我國(guó)西部地區(qū)重要的對(duì)外開(kāi)放門(mén)戶城市和區(qū)域中心城市”。目前，伊犁哈薩克自治州伊寧市具有“天山北坡西部中心城市和向西開(kāi)放的窗口”定位，遵照建設(shè)“國(guó)際物流港、國(guó)際金融港、國(guó)際航空港和國(guó)際旅游目的地”的戰(zhàn)略部署，要積極打造“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶上重要的交通樞紐中心、商貿(mào)物流中心、區(qū)域金融中心、旅游集散中心和文化交流中心”，伊犁將要打造成為“對(duì)我國(guó)西部地區(qū)和中亞、西亞一帶具有活力、吸引力和投資潛力的標(biāo)志性城市”。

“十三五”時(shí)期也是“一帶一路”建設(shè)從起步到提速的關(guān)鍵階段，伊犁特殊的地理位置，在“一帶一路”背景下，急需找到發(fā)展的突破口，實(shí)現(xiàn)以點(diǎn)帶面的跨越式發(fā)展。如何實(shí)現(xiàn)發(fā)展，解決近年來(lái)整體經(jīng)濟(jì)下行帶來(lái)的市場(chǎng)疲軟狀態(tài)，是我們步步為營(yíng)、久久為功，推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)取得扎實(shí)進(jìn)展的重要手段。在此環(huán)境下，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通樞紐建設(shè)、公共產(chǎn)品及服務(wù)的增加配給等，是“筑巢引鳳”實(shí)現(xiàn)財(cái)富洼地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在中央層面“三令五申”不允許地方政府通過(guò)政府信用融資的情況下，只能通過(guò)政府和社會(huì)資本合作即PPP模式，通過(guò)政府配置資源的方式，解決發(fā)展所需資金，并增加市場(chǎng)活力及經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。

二、州直P(pán)PP項(xiàng)目發(fā)展概況

伊犁州大力推進(jìn)PPP項(xiàng)目及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，始于2016年。在2015年年末，伊犁州采購(gòu)中心，通過(guò)政府采購(gòu)的方式，選定了24家咨詢機(jī)構(gòu)，入圍伊犁州直P(pán)PP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)備選庫(kù)。今后，州直P(pán)PP項(xiàng)目，可從24家機(jī)構(gòu)中進(jìn)行磋商選擇，24家機(jī)構(gòu)中有律師事務(wù)所三家。2016年初，各縣市在財(cái)政局內(nèi)部又相繼成立了PPP中心或政府和社會(huì)資本方合作辦公室，開(kāi)始大力推進(jìn)PPP項(xiàng)目。從2016年各縣市開(kāi)展的PPP項(xiàng)目判斷，其主要從提供公共產(chǎn)品供給，增加公共服務(wù)等領(lǐng)域入手，圍繞城市環(huán)衛(wèi)、道路、供排水、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等，在這些項(xiàng)目以PPP模式開(kāi)展合作的過(guò)程中，作為咨詢機(jī)構(gòu)需要為政府和社會(huì)資本提供服務(wù)，而主要著力點(diǎn)，涉及了大量的法律問(wèn)題，下文將詳細(xì)闡述。

三、PPP概念及流程簡(jiǎn)介

（一）PPP項(xiàng)目的概念簡(jiǎn)介

PPP模式是政府和社會(huì)資本方合作的一種方式，對(duì)于其概念的定義，一直存在著不同認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，PPP是指政府提供公共服務(wù)的一種方式。在這種機(jī)制下，對(duì)社會(huì)需要的特定公共服務(wù)，政府不再直接投資興辦公共項(xiàng)目，而是鼓勵(lì)企業(yè)投資興辦（或企業(yè)與政府合資興辦）項(xiàng)目并提供公共服務(wù)，政府根據(jù)服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)的模式。

自2014年以來(lái)，政府部門(mén)為了促進(jìn)PPP項(xiàng)目的加快落地，制定了一系列相關(guān)的政策。隨著有關(guān)政策的加快落實(shí)，PPP模式在國(guó)內(nèi)全面推廣已經(jīng)具有初步的法律環(huán)境，有關(guān)PPP方面的法律法規(guī)、規(guī)章、政策等共計(jì)頒布400多余部。其中涉及PPP項(xiàng)目合同、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目中的稅收、土地等的處理方式等，具體又關(guān)系到財(cái)政承受能力及物有所值評(píng)價(jià)的方式、項(xiàng)目考核方式等。

（二）PPP項(xiàng)目的流程

根據(jù)財(cái)政部及發(fā)改委的相應(yīng)規(guī)定，目前，ppp項(xiàng)目從始至終，包含以下流程：

1、以上PPP項(xiàng)目五階段19個(gè)流程所需核心文件概述

關(guān)注PPP模式的人應(yīng)該都了解，在財(cái)政部財(cái)金〔2014〕113號(hào)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》中，清晰的表述了PPP項(xiàng)目操作的五個(gè)階段19個(gè)流程。那么在實(shí)施這些階段流程時(shí)有哪些是核心的文件，筆者匯總?cè)缦拢?/p>

項(xiàng)目識(shí)別階段

項(xiàng)目發(fā)起——《項(xiàng)目建議書(shū)》

項(xiàng)目篩選——①新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目《項(xiàng)目可行性研究報(bào)告》、《項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明》、《項(xiàng)目初步實(shí)施》

項(xiàng)目篩選——②存量項(xiàng)目《存量項(xiàng)目公共資產(chǎn)歷史材料》、《存量項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明》、《存量項(xiàng)目初步實(shí)施方案》

物有所值評(píng)價(jià)——《物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告》

財(cái)政承受能力論證——《財(cái)政承載能力論證報(bào)告》

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段——《項(xiàng)目實(shí)施方案》

項(xiàng)目采購(gòu)階段

資格預(yù)審——《資格預(yù)審公告》、《資格預(yù)審申請(qǐng)人須知》、《資格預(yù)審申請(qǐng)文件》、《資格預(yù)審評(píng)審報(bào)告》

項(xiàng)目采購(gòu)文件——① 采購(gòu)文件內(nèi)容包括采購(gòu)邀請(qǐng)、競(jìng)爭(zhēng)者須知、競(jìng)爭(zhēng)者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績(jī)證明文件、采購(gòu)方式、政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)、實(shí)施方案的批復(fù)和項(xiàng)目相關(guān)審批文件、采購(gòu)程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時(shí)間、開(kāi)啟時(shí)間及地點(diǎn)、強(qiáng)制擔(dān)保的保證金繳納數(shù)額和形式、評(píng)審方法、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購(gòu)政策要求、項(xiàng)目合同草案及其他法律文本等；

項(xiàng)目采購(gòu)文件——②公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源采購(gòu)方式、執(zhí)行政府采購(gòu)法律法規(guī)等規(guī)定。

采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判與合同簽署——《確認(rèn)談判備忘錄》、《項(xiàng)目合同》

項(xiàng)目執(zhí)行階段

項(xiàng)目公司設(shè)立——《股東協(xié)議》、《公司章程》、《承繼項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同》（或需）、《履約保函》

融資管理——《融資方案》、《融資擔(dān)?！?/p>

績(jī)效監(jiān)測(cè)與支付——《項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)、編制季報(bào)和年報(bào)》、《政府支付臺(tái)賬》、《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告》、《項(xiàng)目合同修訂報(bào)告》、《項(xiàng)目爭(zhēng)議解決報(bào)告》、《項(xiàng)目提前終止報(bào)告》

中期評(píng)估——《項(xiàng)目中期評(píng)估報(bào)告》

項(xiàng)目移交階段

移交準(zhǔn)備——《項(xiàng)目移交清單》、《移交補(bǔ)償方案》

性能測(cè)試——《移交資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告》、《資產(chǎn)性能測(cè)試報(bào)告》、《法律過(guò)戶和管理權(quán)移交手續(xù)》

績(jī)效評(píng)價(jià)——《項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估》

（三）PPP項(xiàng)目合同體系

在一個(gè)PPP項(xiàng)目中，包含了政府與社會(huì)資本之間簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、PPP項(xiàng)目合作協(xié)議；政府授權(quán)出資方與社會(huì)資本方簽訂的發(fā)起人協(xié)議、合作協(xié)議；政府、社會(huì)資本方與金融機(jī)構(gòu)之間簽署的融資協(xié)議；項(xiàng)目公司與承包商之間簽署的施工合同等；同時(shí)項(xiàng)目在施工及運(yùn)行過(guò)程中涉及大量的施工協(xié)議、原材料購(gòu)買(mǎi)協(xié)議等等，這個(gè)過(guò)程中存在眾多主體之間發(fā)生的多重、復(fù)雜的法律關(guān)系。

從以上PPP項(xiàng)目流程及合同體系中，我們可以看出，PPP項(xiàng)目運(yùn)行的核心實(shí)際就是一種契約合作關(guān)系，而對(duì)這樣關(guān)系進(jìn)行約束和限制的法律、法規(guī)的規(guī)定，因此，看似復(fù)雜的過(guò)程，蘊(yùn)含的一條主線就是法律風(fēng)險(xiǎn)防范。

四、PPP項(xiàng)目操作過(guò)程中的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范

PPP項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中，蘊(yùn)含著巨大的法律服務(wù)空間，實(shí)際上也決定了其中存在需要我們謹(jǐn)慎對(duì)待的法律風(fēng)險(xiǎn)，筆者

結(jié)合實(shí)際參與咨詢服務(wù)的具體項(xiàng)目，總結(jié)出以下需要特別關(guān)注的法律風(fēng)險(xiǎn)：

（一）項(xiàng)目主體不適格的風(fēng)險(xiǎn)及防范

財(cái)政部及發(fā)改委相繼出臺(tái)的文件規(guī)定，在PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本方，不能是地方政府的融資平臺(tái)。對(duì)此，在筆者參與的一些PPP項(xiàng)目中，由于項(xiàng)目本身缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，為解決項(xiàng)目立項(xiàng)后的落地問(wèn)題，部分工作人員提出以項(xiàng)目所在地的融資平臺(tái)作為社會(huì)資本方，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，財(cái)政部及發(fā)改委之所以提出地方政府的融資平臺(tái)不能作為社會(huì)資本方參與當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目，其關(guān)鍵在于將隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化為顯性債務(wù)的需要，也是為了滿足對(duì)社會(huì)資本方運(yùn)行的PPP項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)實(shí)在在的考核，防止出現(xiàn)“近親結(jié)婚”的必然需求。對(duì)于此種情況，如確實(shí)項(xiàng)目缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，可采取公告的方式，即依據(jù)國(guó)辦發(fā)42號(hào)文第13條的規(guī)定：“明確公告不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的政府融資平臺(tái)，不受上述限制。”此方式，可有效化解社會(huì)資本方主體適格的情況。

（二）政府保底承諾的風(fēng)險(xiǎn)及化解

在一些PPP項(xiàng)目中，如涉及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，如垃圾處理、污水處理等，在筆者參與的PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方提出保底承諾，即確保政府每年購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)設(shè)置最低金額。對(duì)此，筆者提出反對(duì)意見(jiàn)，首先發(fā)改委及財(cái)政部的文件明確禁止保底承諾，另一方面保底承諾并不利于提高社會(huì)資本方的運(yùn)營(yíng)積極性。合理的方式，可以在政府具有定價(jià)權(quán)的情況下，設(shè)置最低定價(jià)依據(jù)，并且依據(jù)政府的設(shè)計(jì)文件，確定購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的最低量，而非總價(jià)。

（三）項(xiàng)目公司設(shè)立的意義及風(fēng)險(xiǎn)

在筆者參與的大部分PPP項(xiàng)目中，均存在政府出資方代表與社會(huì)資本方共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司的情況，在此模式在，政府根據(jù)提前設(shè)定的績(jī)效考核等標(biāo)準(zhǔn)，可以對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行處罰，以此來(lái)促使社會(huì)資本方增加效力及產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。但在一些個(gè)別項(xiàng)目中，鑒于項(xiàng)目的特殊性，無(wú)法或者沒(méi)有必要設(shè)立項(xiàng)目公司，此時(shí)，應(yīng)當(dāng)從項(xiàng)目?jī)身?xiàng)能力論證及實(shí)施方案的整體邏輯性考慮，確保社會(huì)資本方的資金流入、流出均能獨(dú)立與其其他業(yè)務(wù)，防止出現(xiàn)混同或財(cái)務(wù)報(bào)表不清的情況，最終導(dǎo)致合理回報(bào)率的設(shè)定無(wú)法實(shí)現(xiàn)。此情況下，筆者一般建議采取資金專(zhuān)戶存儲(chǔ)的方式，由政府授權(quán)機(jī)構(gòu)及社會(huì)資本方共同對(duì)資金進(jìn)行監(jiān)管。

（四）采購(gòu)方式選擇的風(fēng)險(xiǎn)及防范

 PPP項(xiàng)目中，對(duì)社會(huì)資本方的選擇方式，有競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源、公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)，不同的方式存在不同的程序要求及后果。一般情況下，政府參與的項(xiàng)目從時(shí)間及成本考慮，希望采取競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式進(jìn)行選商，一方面具有靈活性，可充分對(duì)社會(huì)資本方的實(shí)力、方案等進(jìn)行評(píng)價(jià)判斷；另一方面，相較于公開(kāi)招標(biāo)等，又因其時(shí)間較短而節(jié)省時(shí)間及成本。但是，并非所有的選商，均可采取競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式進(jìn)行，部分項(xiàng)目如水庫(kù)、國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目等，本身就對(duì)選定施工單位進(jìn)行了限制，即強(qiáng)制要求進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，所以此時(shí)，就需要按照項(xiàng)目的具體特性，確定選商方式。筆者參與的一個(gè)項(xiàng)目，經(jīng)筆者建議，最終采取了公開(kāi)招標(biāo)+競(jìng)爭(zhēng)性磋商同步進(jìn)行的模式，以招標(biāo)方式選定施工單位，以磋商方式選定授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)資本方，二者在項(xiàng)目推進(jìn)的不同階段進(jìn)行，有效的縮短的時(shí)間，也使項(xiàng)目符合法律法規(guī)的規(guī)定。

除以上風(fēng)險(xiǎn)外，在PPP項(xiàng)目績(jī)效考核、股權(quán)架構(gòu)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、融資、回購(gòu)等環(huán)節(jié)均存在大量的法律風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)入2022年后，州直開(kāi)展的PPP項(xiàng)目均已進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段，隨之而來(lái)的是，許多潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨著項(xiàng)目逐漸深入而凸顯出來(lái)，這就需要我們律師群體，能夠提前儲(chǔ)備相關(guān)知識(shí)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題核心，為“一帶一路”環(huán)境下PPP產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目提供精準(zhǔn)、全面的服務(wù)。