城市管理執(zhí)法部門對違法建筑行政相對人作出《責令限期拆除決定書》，是否需要按照《行政處罰法》相關(guān)規(guī)定保障其陳述、申辯和聽證的權(quán)利，履行告知、聽證等程序。要回答該問題，應(yīng)首先明確責令限期拆除的決定是“行政處罰”還是“行政強制”。

法律規(guī)定

關(guān)于限期強制拆除的法律規(guī)定主要為：

《中華人民共和國行政強制法》第四十四條規(guī)定“對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強制拆除的，應(yīng)當由行政機關(guān)予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)可以依法強制拆除”。

《中華人民共和國土地管理法》第八十三條“依照本法規(guī)定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起15日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行，費用由違法者承擔。”     

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價百分之十以下的罰款。”

爭議

從上述法律規(guī)定看，《土地管理法》將責令限期拆除明確定性為行政處罰，但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對此卻未予明確。正是因為上述規(guī)定，導致在適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》查處違法建筑案件時，關(guān)于限期拆除決定書的法律性質(zhì)一直充滿爭議，其性質(zhì)是“行政處罰”還是“行政強制”沒有定論，不僅行政執(zhí)法實踐不統(tǒng)一，而且司法裁判也不統(tǒng)一。

觀點一：限期拆除決定書屬于行政處罰。

1、法律規(guī)定：根據(jù)《土地管理法》第83條規(guī)定“建設(shè)單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起15日內(nèi)，向人民法院起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行，費用由違法者承擔。”

2、最高人民法院印發(fā)《關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》的通知中，一級案由為行政行為，在二級案由“行政處罰”項中的三級案由第15項為“責令限期拆除”。

3、司法實踐：最高人民法院作出的（2019）最高法行申3615號行政裁定書指出，申請人提出《限期拆除決定》不是行政處罰，系行政強制措施，故不存在集中行使處罰權(quán)的問題。此種認識，顯然是混淆了對行政強制措施和行政強制執(zhí)行的理解?！缎姓娭品ā返谑邨l規(guī)定的行政強制措施是指在行政處罰決定作出前，行政機關(guān)采取的強制手段，通常是為了迅速查處違法行為而作出的臨時性處置；而行政強制執(zhí)行是在行政處罰決定作出后，為執(zhí)行該行政處罰所采取的強制手段，二者具有顯著區(qū)別。根據(jù)前述分析，南寧經(jīng)開區(qū)管委會負責南寧經(jīng)開區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法工作，獲得包括依照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定對違法建筑依法作出行政處罰，和第六十八條規(guī)定受南寧市政府“責成”實施強制拆除違法建筑的法定職權(quán)。行政處罰之后作出的強制拆除行為系行政處罰作出后采取的行政強制執(zhí)行，并非行政強制措施。

觀點二：限期拆除決定書屬于行政強制措施，不屬于行政處罰。

1、《中華人民共和國行政處罰法》（2021修訂）第九條規(guī)定“行政處罰的種類：（一）警告、通報批評；（二）罰款、沒收違法所得、沒收非法財物；（三）暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件；（四）限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責令停產(chǎn)停業(yè)、責令關(guān)閉、限制從業(yè)；（五）行政拘留；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”。上述行政處罰的種類中不包括“限期拆除決定”。

2、《住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政復議辦法》（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第25號）第九條規(guī)定“有下列情形之一的，申請人可以依法向住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政復議機關(guān)提出行政復議申請：……（二） 不服縣級以上人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門作出的限期拆除決定和強制拆除違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施以及其他住房城鄉(xiāng)建設(shè)相關(guān)行政強制行為。……”

3、《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于“責令限期拆除”是否是行政處罰行為的答復》（國法秘函〔2000〕13號）內(nèi)容為“根據(jù) 《行政處罰法》第二十三條關(guān)于‘行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當責令改正或者限期改正違法行為’的規(guī)定， 《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定的‘責令限期拆除’，不應(yīng)當理解為行政處罰行為”。

作者觀點

本文作者傾向認為責令限期拆除屬于行政處罰，具體理由如下：

1、《中華人民共和國行政處罰法》（2021修訂）第二條規(guī)定“行政處罰是指行政機關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為”。從行政處罰的定義來看，責令限期拆除的行政行為可以達到“減損權(quán)益或者增加義務(wù)”的后果。

2、責令限期拆除對行政相對人的權(quán)益影響巨大，且造成的結(jié)果不可逆，如定性為行政處罰，則有利于審查判斷其合法性的明確程序依據(jù)，可以依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定保障當事人陳述、申辯、聽證、復議訴訟等權(quán)利，有利于維護行政相對人的合法權(quán)益，也可讓責令限期拆除的行政行為更為規(guī)范。