政府投資作為一項重大的政府職能，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局，也是落實國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要方式，政府投資的資金多數(shù)會通過項目投資的方式和表現(xiàn)形式進(jìn)行，那么對于政府投資項目的資金來源、投資紅線、項目的其他融資方式如何有效嵌入和結(jié)合也在很多法律實務(wù)中成為關(guān)注的重點。

一、政府項目投融資的紅線—關(guān)于地方政府債務(wù)與隱性債務(wù)的法律合規(guī)性分析

1、從金融機(jī)構(gòu)文件看項目投融資紅線。

《銀行保險機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的指導(dǎo)意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號）中明確指出不得以任何形式新增地方政府隱性債務(wù)。銀行保險機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格盡職調(diào)查，提供融資應(yīng)符合以下要求：一是不得違法違規(guī)提供實際依靠財政資金償還或者提供擔(dān)保、回購等信用支持的融資。二是不得要求或接受地方黨委、人大及其常委會、政府及其部門出具承諾或擔(dān)保性質(zhì)的文件，包括但不限于決議、會議紀(jì)要、協(xié)議、各類函件等。三是不得要求或接受以機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體的國有資產(chǎn)為相關(guān)單位和個人融資進(jìn)行抵押、質(zhì)押以及以售后回租、售后回購等的方式變相抵押、質(zhì)押。四是不得要求或接受以政府儲備土地或者未依法履行劃撥、出讓、租賃、作價出資或者入股等公益程序的土地抵押、質(zhì)押。不得提供以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來源的融資。五是參與政府和社會的合作（PPP）、政府投資基金等，不得約定或要求由地方政府回購其投資本金、承擔(dān)其投資本金損失、保證其最低收益，不得通過其他明股實債的方式提供融資及相關(guān)服務(wù)。六是不得將融資服務(wù)作為政府購買服務(wù)內(nèi)容。七是企事業(yè)單位在本行、本公司存量地方政府相關(guān)融資，已經(jīng)在抵押擔(dān)保方式、貸款期限、還款方式等方面整改合格。八是不得以其他任何形式新增地方政府隱性債務(wù)。健全新增隱性債務(wù)發(fā)現(xiàn)機(jī)制。銀行保險機(jī)構(gòu)應(yīng)在合同中約定，一旦發(fā)現(xiàn)客戶違規(guī)新增地方政府隱性債務(wù)將終止提供融資，已簽訂融資合同的終止提款，同時及時將有關(guān)情況報告相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

從上述文件規(guī)定中，我們可以明確看出政府項目的融資不得以任何形式新增地方隱性債務(wù)，并且銀保監(jiān)對于在項目融資過程中可能導(dǎo)致政府隱性債務(wù)的情形和內(nèi)容進(jìn)行了文件規(guī)定，這也為我們在今后項目融資的法律服務(wù)過程中劃出了紅線。

2、地方政府債務(wù)的規(guī)定和紅線。

政府投資項目使用的資金來源為財政性資金，我國為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立了健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，制定并實施《中華人民共和國預(yù)算法》。

政府預(yù)算的構(gòu)成包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算。預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)結(jié)合《中華人民共和國預(yù)算法》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方性政府性債務(wù)管理意見》43號文和《預(yù)算法實施條例》。關(guān)于地方政府舉債，根據(jù)《預(yù)算法》35條規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措…舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

從我國的財政預(yù)算管理辦法及相關(guān)文件規(guī)定，結(jié)合金融機(jī)構(gòu)對于項目投資和融資紅線的文件，我們可以明顯看出政府項目投融資過程中不得以任何形式新增地方政府隱性債務(wù)的紅線要求。

二、政府項目的分類和特點解析

項目的分類和特點，按照經(jīng)營類型分類，一般可以分為公共項目和商業(yè)類項目。公共項目包含基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項目，具體細(xì)分，從實踐上可以分類為公益性項目、準(zhǔn)公益性項目和經(jīng)營性項目；商業(yè)類項目一般是由商業(yè)主體自主運(yùn)行，自負(fù)盈虧，不涉及社會公共利益。

公共項目包括公益性項目、準(zhǔn)公益性項目和經(jīng)營性項目。公益性項目，是指為社會公共利益服務(wù)，不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運(yùn)作的政府投資項目，比如常見的公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目，以及公共衛(wèi)生、保障性安居工程等基礎(chǔ)建設(shè)項目。準(zhǔn)公益性項目，是指政府投資的可以有一定經(jīng)濟(jì)回報的工程項目或者獲得政府特許經(jīng)營權(quán)的項目，如供水、供氣、供熱和經(jīng)批準(zhǔn)可收費的道路等。經(jīng)營性項目，是指項目業(yè)主單位可以自主經(jīng)營，并能夠完全自主定價或在政府知道定價基礎(chǔ)上實現(xiàn)收支平衡，獨立管理的項目，具體包括經(jīng)營性高速公路、園區(qū)污水處理、地下綜合管廊等項目。

我們?nèi)绻凑胀顿Y項目的分類，可以將項目統(tǒng)分為政府投資項目、企業(yè)投資項目。其中，政府投資項目多以財政性資金直接投資和資本金注入方式進(jìn)行項目投資，股本金來源于政府；企業(yè)投資項目，其中也包括使用政府資金進(jìn)行投資的項目，要按照國家有關(guān)規(guī)定辦理使用政府資金的手續(xù)，比如投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式。上述使用政府資金的項目多以公益性和準(zhǔn)公益性項目為主。其他企業(yè)投資項目，不使用政府資金的，多以經(jīng)營性項目為主。

三、政府項目涉及地方政府隱性債務(wù)的問責(zé)典型案例

地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在法定債務(wù)限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉債的債務(wù)。（財政資金償還、不在預(yù)算內(nèi)）在項目投資和建設(shè)過程中，表現(xiàn)為以政府投資基金、PPP和政府購買服務(wù)等名義進(jìn)行變相舉債。2022年5月，財政部通報了16個地方政府隱性債務(wù)問責(zé)典型案例，9個直接涉及基礎(chǔ)設(shè)施項目。

案例1：安徽省安慶市化解債務(wù)不實、新增隱性債務(wù)，涉及的基礎(chǔ)設(shè)施類型為棚戶區(qū)改造。情形涉及變更已用于質(zhì)押融資的原棚改購買服務(wù)項目協(xié)議合同額，直接刪除作為化債處理，化債不實，同時涉及使用中票募集資金部分用于償還前期隱性債務(wù)利息，約定該筆融資由政府承擔(dān)。

案例2：山東省原沂南縣城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展有限公司通過以財政資金為還款來源發(fā)債方式違法違規(guī)融資，涉及扶貧項目。具體違規(guī)行為表現(xiàn)為經(jīng)縣人大常委會同意，縣政府以政府購買服務(wù)方式運(yùn)作扶貧社會效用債券項目，由財政安排預(yù)算資金按年支付相關(guān)債券項目資金，并與城建公司簽訂政府購買服務(wù)合同。城建公司發(fā)行社會效應(yīng)債券，募集資金用于光伏扶貧電站、孝心養(yǎng)老基金補(bǔ)貼等扶貧項目。

上述案例均體現(xiàn)了在基礎(chǔ)設(shè)施項目中涉及的違規(guī)政府隱性債務(wù)問題。

四、政府項目投融資的關(guān)鍵要素和金融機(jī)構(gòu)的關(guān)注重點

以基礎(chǔ)設(shè)施項目為例，項目投資的關(guān)鍵點主要集中于以下四個方面：

1、融資人在項目執(zhí)行中的地位。首先要關(guān)注項目中各方主體的主體地位，明確主體職責(zé)和內(nèi)容。項目融資還需關(guān)注項目的周期、經(jīng)營性收入和特許經(jīng)營事項等。

2、關(guān)注項目的執(zhí)行方式。項目的實施方式在實踐中有很多，常見的包括PPP、ABO、EPC、TOT、BT等等，在明確項目實施方式之后才可以結(jié)合項目情況進(jìn)行有效的投資和項目融資方式選擇。

3、關(guān)注財政資金占還款來源的比例，重點關(guān)注是否構(gòu)成政府隱性債務(wù)，避免踩踏紅線。

4、同時，在確認(rèn)了上述內(nèi)容的同時，關(guān)注約束政府財政資金支出的方式，比如財政資金是通過什么預(yù)算方式進(jìn)行支出的，補(bǔ)貼、注資或者以其他協(xié)議方式予以約定，通過有效合法合規(guī)的方式確保項目的資金來源。

金融機(jī)構(gòu)在對項目合規(guī)性評判的時候，往往使用三原則，重點關(guān)注合規(guī)性、安全性和合理性。首先，根據(jù)項目屬性判斷項目是否符合各類各項政策要求；其次，通過研判項目的退出機(jī)制和路徑來確保還款來源的有效性；最后，通過分析項目執(zhí)行方式、操作模式和方案的設(shè)計來判斷項目的合理性。

隨著各地不斷落實國家發(fā)展戰(zhàn)略，項目投資和融資問題也成為政府和各大國有企業(yè)的關(guān)注重點，作為為政府和國有企業(yè)的顧問律師，也需要對這一領(lǐng)域給予持續(xù)關(guān)注和并深度學(xué)習(xí)。