物權(quán)是現(xiàn)行法律制度體系框架下最重要的權(quán)利之一，根據(jù)我國(guó)《民法典》關(guān)于物權(quán)取得、喪失的基本原則和規(guī)則，基于法律行為引起的物權(quán)變動(dòng)采取登記生效主義模式，對(duì)于事實(shí)行為引起的物權(quán)變動(dòng)，登記也是其對(duì)外公示物權(quán)效力的一種法定方式。因此，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的登記是取得物權(quán)、對(duì)外彰顯物權(quán)的主要手段和措施，是對(duì)物權(quán)人享有某種不動(dòng)產(chǎn)之所有權(quán)的一種登記憑證。在辦理不動(dòng)產(chǎn)登記過(guò)程中并非所有申請(qǐng)辦理登記的不動(dòng)產(chǎn)都完全滿(mǎn)足建設(shè)工程規(guī)劃手續(xù)完備的情形，也存在有些不動(dòng)產(chǎn)未取得建設(shè)工程規(guī)劃手續(xù)而申請(qǐng)辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)?；诖?，筆者本文就未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的“違章建筑”直接申請(qǐng)辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)的合法性、合規(guī)性問(wèn)題談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

一、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)的辦理主體及辦理依據(jù)

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第七條第一款“不動(dòng)產(chǎn)登記由不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)人民政府不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理；……”規(guī)定，縣級(jí)以上自然資源不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)是辦理該不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)的職能機(jī)構(gòu)，依法應(yīng)當(dāng)履行該項(xiàng)業(yè)務(wù)職能。

不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)在受理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法按照法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)及其他法律、法規(guī)的要求依法予以辦理。法律依據(jù)是《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第十六條第一款第六項(xiàng)“……；法律、行政法規(guī)以及本條例實(shí)施細(xì)則規(guī)定的其他材料”及《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第三十五條“申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記的，應(yīng)當(dāng)提交下列材料：（一）不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)或者土地權(quán)屬來(lái)源材料；（二）建設(shè)工程符合規(guī)劃的材料；（三）房屋已經(jīng)竣工的材料；（四）房地產(chǎn)調(diào)查或者測(cè)繪報(bào)告；（五）相關(guān)稅費(fèi)繳納憑證；（六）其他必要材料”之規(guī)定。

登記部門(mén)依法按照上述規(guī)定予以審查時(shí)，建設(shè)工程規(guī)劃許可證是領(lǐng)取不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)的法律憑證，是進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記的主要依據(jù)之一。若在未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的情況下，直接由不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)為其辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)，違反法律規(guī)定。

因此，按照《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第二十二條“登記申請(qǐng)有下列情形之一的，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不予登記，并書(shū)面告知申請(qǐng)人：（一）違反法律、行政法規(guī)規(guī)定的；（二）存在尚未解決的權(quán)屬爭(zhēng)議；（三）申請(qǐng)登記的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利超過(guò)規(guī)定期限的；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定不予登記的其他情形”之規(guī)定。登記部門(mén)在對(duì)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的情況下依法應(yīng)當(dāng)作出不予登記的決定。

二、關(guān)于“違章建筑”是否應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)辦理及如何辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的問(wèn)題。

（一）“違章建筑”依法應(yīng)當(dāng)由建設(shè)單位向城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線(xiàn)和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。”及新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》辦法第三十四條第一款“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線(xiàn)和其他工程建設(shè)，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)或者自治區(qū)人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。”之規(guī)定，建設(shè)工程規(guī)劃許可證是確認(rèn)有關(guān)建設(shè)工程符合城市規(guī)劃要求的法律憑證，是建設(shè)單位建設(shè)工程的法律憑證，是建設(shè)活動(dòng)中接受監(jiān)督檢查時(shí)的法定依據(jù)。沒(méi)有建設(shè)工程規(guī)劃許可證的建設(shè)單位，其工程建筑顯然系違章建筑。因此，該“違章建筑”依法應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

（二）關(guān)于“違章建筑”未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，即開(kāi)工建設(shè)且在竣工驗(yàn)收后申請(qǐng)辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)的處理問(wèn)題。

針對(duì)“違章建筑”系在未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的情況下建設(shè)完成的違法事實(shí)，如何處理的問(wèn)題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒(méi)收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款”之規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)對(duì)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的可以采取責(zé)令停止建設(shè)；采取改正措施消除影響，限期改正；限期拆除；沒(méi)收實(shí)物或者違法收入；及可以并處罰款的處罰措施。

結(jié)合“違章建筑”的歷史背景、實(shí)物現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，就“違章建筑”的違法建設(shè)行為，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)依法可以適用《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條“尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款”的行政處罰措施來(lái)規(guī)范該“違章建筑”的建設(shè)程序。

按照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2012年6月25日發(fā)布的（建法[2012]99號(hào)）《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》第五條：“對(duì)尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的情形，按以下規(guī)定處理”第（二）項(xiàng)：“以書(shū)面形式責(zé)令限期改正；對(duì)尚未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證即開(kāi)工建設(shè)的，同時(shí)責(zé)令其及時(shí)取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證”之規(guī)定。對(duì)于該“違章建筑”即使尚未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的，只要可以采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的，就可以及時(shí)申請(qǐng)辦理并取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，最終以滿(mǎn)足登記部門(mén)辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)的條件。

三、筆者建議

以城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)自查自糾的方式，要求建設(shè)單位按照辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的程序向城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)提出辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的申請(qǐng)，由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)按照新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》辦法第三十五條之規(guī)定進(jìn)行建設(shè)工程規(guī)劃許可申請(qǐng)的審查，確定是否符合控制性詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃條件。但是，為避免建設(shè)單位無(wú)法按照上述規(guī)定提供相關(guān)材料時(shí)，在確定上述工作方向的同時(shí)，建議開(kāi)展如下工作：

首先，由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)依據(jù)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)、鄉(xiāng)總體規(guī)劃界定該“違章建筑”是否違反了城鄉(xiāng)總體規(guī)劃。

其次，按照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2012年6月25日發(fā)布的（建法[2012]99號(hào)）《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》第四條第一款：“違法建設(shè)行為有下列情形之一的，屬于尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的情形”第（二）項(xiàng)：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證即開(kāi)工建設(shè)，但已取得城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)的建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審查文件，且建設(shè)內(nèi)容符合或采取局部拆除等整改措施后能夠符合審查文件要求的。”之規(guī)定，界定什么情形屬于“尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的情形”，核查城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)就該“違章建筑”是否出具或提出過(guò)建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審查文件。

同時(shí)，根據(jù)新疆維吾爾自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳于2009年11月2日發(fā)布的《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰和強(qiáng)制措施規(guī)定》第九條：“有下列情形之一的，認(rèn)定為無(wú)法消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響：（一）占用城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的鐵路、公路、港口、機(jī)場(chǎng)、道路、綠地、輸配電設(shè)施及輸電線(xiàn)路走廊、通信設(shè)施、廣播電視設(shè)施、管道設(shè)施、河道、水庫(kù)、水源地、自然保護(hù)區(qū)、防汛通道、消防通道、核電站、垃圾填埋場(chǎng)及焚燒廠(chǎng)、污水處理廠(chǎng)和公共服務(wù)設(shè)施的用地以及其他需要依法保護(hù)的用地的；（二）破壞風(fēng)景名勝資源、歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌的；（三）違反控制性詳細(xì)規(guī)劃的強(qiáng)制性?xún)?nèi)容進(jìn)行建設(shè)的；（四）臨時(shí)建設(shè)影響近期建設(shè)規(guī)劃或者控制性詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施以及交通、市容、安全等的”之規(guī)定，判定什么是無(wú)法消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響。

最后，由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)結(jié)合上述法律及其他法律、法規(guī)的規(guī)定，作出準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的決定。故，若該“違章建筑”辦理了建設(shè)工程規(guī)劃許可證的，根據(jù)法律規(guī)定登記部門(mén)依法應(yīng)當(dāng)予以登記，若仍未取得的，則登記部門(mén)依法不能予以登記。