在長期從事基層人民政府及其組成部門的法律服務過程中，經常遇到相關執(zhí)法部門工作人員及負責處理行政復議的司法行政部門工作人員咨詢行政執(zhí)法中《責令（限期）改正違法行為通知書》是否具有可訴性的問題。行政機關在作出行政處罰或行政處理決定前，通常會對行政相對人發(fā)出《責令改正違法行為通知書》，以責令行政相對人停止違法行為，并限期改正違法行為。那么，對于行政機關的責令改正違法行為，是否具有行政法意義上的可訴性判斷，對執(zhí)法機關執(zhí)法程序的推進及行政相對人合法權益的救濟方式具有重大的影響。本文中，筆者擬就該實務問題進行簡要分析，以供共同探討研究。

二、行政機關責令限期改正通知行為概述

實務中常見的責令改正是指行政機關為實現制止行政相對人違法行為之目的，依據法定職權，以《責令限期改正通知書》等形式要求行政相對人（違法行為人）停止違法行為、消除違法狀態(tài)或者恢復原狀的行政命令。責令改正在不同的法律法規(guī)中的稱謂并不相同，主要有停止違法行為、責令退還、責令賠償、責令限期改正、責令限期拆除、限期治理等。

常見的法律規(guī)定有《行政處罰法》（2021修訂）第二十八條、《行政強制法》第四十四條、《土地管理法》第七章、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六章及其他單行法中法律責任章節(jié)的規(guī)定。筆者認為，正是在不同法律法規(guī)中關于責令改正違法行為的不同規(guī)定和不同定位，才導致“責令改正行為是否可訴”這一實務問題的出現。

三、責令改正違法行為是否可訴的爭議觀點

在實務過程中，關于《責令改正違法行為通知書》是否可訴，實務中存在兩種完全對立的觀點：一種觀點認為《責令改正違法行為通知書》是階段性、過程性的行為，未對當事人的權利義務產生實際影響，不具有可訴性；另一種觀點認為《責令改正違法行為通知書》對當事人的權利義務產生了實際影響，具有法律上的拘束力，具有可訴性。以上分歧的理由主要集中在以下幾點：

（一）認為《責令改正違法行為通知書》不具有可訴性

持該種觀點的主要理由為，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條規(guī)定：公民、法人或者其他組織對行政機關及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（六）行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為；（十）對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為?！敦熈罡恼`法行為通知書》實質為行政機關實施的過程性、階段性行政行為，此時行政處理程序尚未結束，不產生獨立的、最終的行政法律效力，亦未對當事人的合法權益產生實際影響，故認定其不可訴。

在最高人民法院（2020）最高法行申4133號《行政裁定書》中，本院認為部分的表述為：“根據原審查明的事實，該告知書主要內容是認為申請人涉嫌未取得建設工程規(guī)劃許可證擅自進行建設的違法行為，擬責令申請人限期拆除違法建筑。如有異議，可在一定期限內向執(zhí)法局提出陳述、申辯意見，逾期將作出行政決定。后龍灣區(qū)執(zhí)法局作出限期拆除決定書。從上述行政行為的內容及后續(xù)事實看，涉案責令限期改正告知書系城建行政處罰行為作出前的過程性行為，該告知書的法律效果為最終的限期拆除決定所吸收和覆蓋。被訴復議決定認定涉案責令限期改正告知書不屬于行政復議受案范圍，決定駁回申請人的行政復議申請，內容和程序均無不當。一、二審判決亦無不當。”

另，在最高人民法院（2020）最高法行申6826號《行政裁定書》中，本院認為部分的表述為：“《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第六項規(guī)定，行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。由此可知，可訴的行政行為需要具備成熟性、終結性。行政機關在作出具有法律效果的行政行為之前，一般要進行一系列的準備工作。這些準備工作并非最終的行政行為，不具備可訴性。在行政機關的準備程序之后，如果存在后續(xù)的法律行為，則后續(xù)的法律行為才是真正產生法律效果的行政行為。程序性行為的效力通常為最終的行為所吸收和覆蓋，當事人可以通過起訴最終的行政行為獲得救濟。”

（二）認為《責令改正違法行為通知書》具有可訴性

持該種觀點的主要理由為，《責令改正通知書》是行政機關已經調查認定當事人行為構成違法，才會下達通知書責令當事人改正。該行為本身已經是對當事人的行為作出實體的認定與處理，是對當事人行為從法律上給予了負面評價，本身便對其權利義務產生了實質性的不利影響，具有法律上的拘束力，因而具有可訴性。

典型案例有：北京市朝陽區(qū)人民法院（2021）京0105行初571號《行政判決書》中載明：“關于《責改通知書》是否具有可訴性的問題?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟?！侗本┦薪惯`法建設若干規(guī)定》（2020年）第十條規(guī)定，行政執(zhí)法機關發(fā)現正在搭建、開挖違法建設的，應當書面責令違法建設當事人立即停止建設，在3日內自行拆除或者回填。違法建設當事人不立即停止建設的，行政執(zhí)法機關可以查封違法建設施工現場、扣押違法建設施工工具和材料；違法建設當事人拒不拆除或者回填的，街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當依法立即拆除或者回填。本案中，被告在《責改通知書》中認定原告擅自翻、改建涉案建筑違反了《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第二十九條第一款的規(guī)定，并責令原告立即停止建設并在三日內拆除涉案建筑。對原告擅自翻、改建涉案建筑違法事實的確認及限期自行拆除涉案建筑義務的設定對原告的權利義務產生實際影響，原告具有提起本案訴訟的主體資格。關于被告所提《責改通知書》系過程性行為非最終處理決定的主張，本院認為，被告自述在作出《責改通知書》后下一步就將按照《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第七十四條、《北京市禁止違法建設若干規(guī)定》第十條第二款、《實施意見（試行）》的規(guī)定移送至街道辦事處拆除，據此，被告關于違法事實的認定將成為街道辦事處拆除的事實根據，原告在責令改正期限內拒不拆除亦將承擔涉案建筑被街道辦事處立即拆除后果，原告的權利受到《責改通知書》明顯的、確實的影響，具有單獨的可訴性，對于被告的該主張本院不予支持。”

以上判決結果，北京市第三中級人民法院（2022）京03行終499號予以維持。

其次，相關法律規(guī)定中明確責令限期拆除是行政處罰行為，具有可訴性，如《中華人民共和國土地管理法》第七十四條、第七十七條、第八十三條等規(guī)定中的責令限期拆除均是行政處罰行為，依照《土地管理法》的規(guī)定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關有權制止。建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執(zhí)行，費用由違法者承擔。

同時需要注意的是，在《最高人民法院印發(fā)〈關于行政案件案由的暫行規(guī)定〉的通知》中，將“責令限期拆除”歸納至行政處罰二級案由之下，將“責令改正”歸納至行政處理二級案由之下。

四、歸納總結

綜合以上分析，筆者認為，考慮到行政執(zhí)法范圍的多樣性和復雜性，不能單純從《責令（限期）改正違法行為通知書》的名稱或形式來判斷其是否具有可訴性。文中所列的兩種觀點并非非此即彼的對立關系，應當是并列統一的關系。如何準確地認定行政行為是否為過程性行為、是否對當事人合法權益明顯產生實際影響，是判斷行政行為是否可訴的關鍵所在，同時對于《責令（限期）改正違法行為通知書》的做出時間，體現的內容應當結合具體部門法的明確規(guī)定予以全面的審查。

（一）部門法中已經明確規(guī)定屬于行政處罰的，可訴

如《土地管理法》第八十三條的規(guī)定，建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執(zhí)行，費用由違法者承擔。

《水法》第六十九條的規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構依據職權，責令停止違法行為，限期采取補救措施，處二萬元以上十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，吊銷其取水許可證：（一）未經批準擅自取水的；（二）未依照批準的取水許可規(guī)定條件取水的。

（二）根據《責令改正違法行為通知書》具體內容判斷是否可訴

一般情況下，《責令改正違法行為通知書》是行政機關查處違法行為過程中作出的責令限期改正通知，是行政機關通知行政相對人自我糾錯的程序性告知事項，屬于行政執(zhí)法程序中的階段性行政行為，不是對違法行為的最終處理，不對當事人的權利義務產生實際影響，不屬于可訴的行政行為。

但是，如果根據《責令改正違法行為通知書》的做出時間、是否單獨使用、是否與行政處罰進行并用等情形綜合審查后認定，對行政相對人的行為作出實體認定，或行政機關作出該通知行為已經是最終的處理，沒有后續(xù)的行政行為可以對該通知行為確定的內容進行吸收、覆蓋，或者行政機關以該程序性告知事項作為實施其他行政行為（如強制拆除）的依據，對相對人權利義務直接產生影響且對外發(fā)生法律效力的，則行政相對人可就該《責令改正違法行為通知書》提起行政復議或者行政訴訟。