一．準(zhǔn)允農(nóng)村住宅抵押的政策梳理及解讀

二、農(nóng)村住宅抵押的現(xiàn)狀及成因

（一）農(nóng)村住宅抵押現(xiàn)狀

（二）農(nóng)村住宅抵押現(xiàn)狀的成因分析

   1.土地是農(nóng)民的“根”、住宅是農(nóng)民的“魂”

   2.國(guó)家社會(huì)治理的慎重考量

   3.農(nóng)村住宅確權(quán)頒證率顯著偏低

   4.金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村住宅抵押貸款業(yè)務(wù)的嚴(yán)苛性要求

   5.農(nóng)村住宅價(jià)值不高

三、試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村住宅抵押的典型性模式

（一）試點(diǎn)范圍

（二）試點(diǎn)條件

（三）抵押主體的特殊性

（四）抵押貸款條件

（五）試點(diǎn)成果

四、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村住宅抵押的實(shí)務(wù)性建議

（一）對(duì)金融機(jī)構(gòu)的實(shí)務(wù)建議

1.創(chuàng)新信貸產(chǎn)品

2.放寬抵押條件及貸款對(duì)象

3.抵押貸款審核程序關(guān)口前移

4.主動(dòng)出擊，搶占農(nóng)村金融“藍(lán)海”市場(chǎng)

5.適度提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、深度開展保險(xiǎn)合作

（二）對(duì)農(nóng)戶的實(shí)務(wù)建議

1.加快確權(quán)頒證手續(xù)，提升農(nóng)房?jī)r(jià)值

2.合理選擇信貸產(chǎn)品

3.合規(guī)使用信用資金

4.及時(shí)履行還款義務(wù)

五、律師在農(nóng)村住宅抵押過(guò)程中的作用價(jià)值

引言

在2022年10月16日召開的第二十次代表大會(huì)上，明確提出要求全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興。發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)民增收致富渠道。鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和社會(huì)化服務(wù)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，健全農(nóng)村金融服務(wù)體系。

一、準(zhǔn)允農(nóng)村住宅抵押的政策梳理及解讀

基于我國(guó)法律、法規(guī)及國(guó)家政策上的嚴(yán)格管理制度，我國(guó)農(nóng)村宅基地及農(nóng)村住宅轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保、贈(zèng)與被明確禁止的客觀現(xiàn)狀，但農(nóng)民融資難、融資貴、農(nóng)村發(fā)展滯后的問(wèn)題日益顯現(xiàn)，隨著黨的十八屆四中全會(huì)的召開，我國(guó)逐步展開了全社會(huì)各領(lǐng)域各行業(yè)的深化體制改革工作，在此期間，主要圍繞農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村住宅財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押工作在試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了初步性探索，為支持試點(diǎn)地區(qū)的該項(xiàng)工作開展，國(guó)務(wù)院及各部委分別頒布了大量的政策性文件支持，筆者梳理了相關(guān)規(guī)范性文件并予以解讀。

1.國(guó)務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn) 國(guó)發(fā)〔2015〕45號(hào)

2.全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（2015年12月28日）

3.國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn) 國(guó)發(fā)〔2016〕8號(hào)

4.中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)等關(guān)于印發(fā)《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》的通知 銀發(fā)〔2016〕78號(hào)

5.中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)（2018.1.2）

6.中國(guó)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見(jiàn) （2019年01月29日）

7.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對(duì)十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議第1374號(hào)建議的答復(fù) 農(nóng)辦議〔2021〕89號(hào)

8.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對(duì)十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議第6787號(hào)建議的答復(fù)摘要 農(nóng)辦議〔2021〕91號(hào)

9.中國(guó)人民銀行營(yíng)業(yè)管理部等六部門關(guān)于金融支持北京市全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見(jiàn)  銀管發(fā)〔2022〕1號(hào)

10.文化和旅游部、公安部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家衛(wèi)生健康委、應(yīng)急管理部、市場(chǎng)監(jiān)管總局、銀保監(jiān)會(huì)、國(guó)家文物局、國(guó)家鄉(xiāng)村振興局關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)  文旅市場(chǎng)發(fā)〔2022〕77號(hào)

縱觀國(guó)務(wù)院各部委發(fā)布的上述規(guī)范性文件，關(guān)于宅基地及農(nóng)村住宅抵押的核心要義，經(jīng)過(guò)筆者歸納，主要有以下幾點(diǎn)：

1.深化農(nóng)村土地制度改革，系統(tǒng)總結(jié)宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

2.完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，探索農(nóng)戶對(duì)宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的自愿有償退出機(jī)制。穩(wěn)步開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。

3.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將聯(lián)合自然資源部、國(guó)家鄉(xiāng)村振興局利用新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作，積極探索賦予農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押融資功能，緩解“三農(nóng)”領(lǐng)域融資難融資貴問(wèn)題。

4.引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)模式，穩(wěn)妥探索通過(guò)宅基地使用權(quán)抵押、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、信用貸款等形式，支持鄉(xiāng)村民宿建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，在防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下降低融資條件和門檻。

二、農(nóng)村住宅抵押的現(xiàn)狀及成因分析

（一）農(nóng)村住宅抵押的現(xiàn)狀

基于我國(guó)房屋、地上建筑物與其附屬土地的“房地一體”主義的基本原則，農(nóng)村住宅的抵押取決于宅基地流轉(zhuǎn)的制度性許可。在目前我國(guó)土地管理法及土地管理法實(shí)施條例等基礎(chǔ)性法律、法規(guī)未獲準(zhǔn)允，并我國(guó)農(nóng)村住宅抵押政策尚處于探索階段的背景下，農(nóng)村住宅抵押情況較少、隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)村務(wù)工人員遷移性流動(dòng)，已確權(quán)頒證農(nóng)戶的房屋疏于看管、修繕，大多房屋殘缺破敗，房屋價(jià)值不高，同時(shí)金融機(jī)構(gòu)也不敢大膽創(chuàng)新嘗試農(nóng)村住宅抵押貸款業(yè)務(wù)。正如國(guó)內(nèi)政策、資本市場(chǎng)、鄉(xiāng)村振興保護(hù)等全方面因素，現(xiàn)實(shí)情況是農(nóng)村住宅抵押仍處于啟蒙階段。

2015年8月10日，為探索全國(guó)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及農(nóng)村住宅財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的新模式，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在全國(guó)59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）開始進(jìn)行農(nóng)村住宅抵押試點(diǎn)工作，這是我國(guó)農(nóng)村宅基地及農(nóng)村住宅抵押的首次嘗試工作，首批試點(diǎn)工作在2020年開展結(jié)束后，根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)的前期經(jīng)驗(yàn)，2020年國(guó)家又開展了新一輪的改革試點(diǎn)工作。

（二）農(nóng)村住宅抵押現(xiàn)狀的成因分析

1.土地是農(nóng)民的“根”、住宅是農(nóng)民的“魂”

隨著新中國(guó)成立，我國(guó)立即開展了為期三年的土地改革運(yùn)動(dòng)，在土地改革過(guò)程中，土地作為生產(chǎn)力的三個(gè)要素中的關(guān)鍵性要素，在農(nóng)業(yè)社會(huì)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系下，顯得尤為重要。農(nóng)戶對(duì)土地的眷戀和渴望超過(guò)了其他非物質(zhì)的需求，以致于從1952年土地改革完成后，在1978年開展的新一輪農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度后，農(nóng)戶對(duì)土地的看重更加深重。伴隨著農(nóng)業(yè)社會(huì)千年的文化沉淀，即使從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展到工業(yè)社會(huì)、商業(yè)時(shí)代，中國(guó)人在思想觀念中對(duì)土地的執(zhí)拗從未改變。基于傳統(tǒng)的文化理念，農(nóng)村住宅作為中國(guó)人的安身立命之所，農(nóng)村住宅寄托了中國(guó)的文化傳承和全體成員的歸化守望。所以，農(nóng)戶對(duì)宅基地及農(nóng)村住宅的深厚情感血濃于水。

2.國(guó)家社會(huì)治理的慎重考量

根據(jù)農(nóng)村宅基地的管理規(guī)范，一戶僅能申請(qǐng)并取得一處宅基地，其地上農(nóng)村住宅，是承載和養(yǎng)育全部家人的唯一空間，是全家人口居住、安身立命、存儲(chǔ)生產(chǎn)資料、放置家庭農(nóng)具的安全處所，因此從農(nóng)戶基本生存角度，農(nóng)村住宅至為關(guān)鍵，從國(guó)家社會(huì)管理層面，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民穩(wěn)定、農(nóng)戶有其居、有所養(yǎng)是農(nóng)村穩(wěn)定，乃至社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。所以，從國(guó)家層面，宅基地及其地上住宅的流轉(zhuǎn)問(wèn)題牽扯和關(guān)系到全國(guó)9億農(nóng)民的切身利益，在此問(wèn)題上，從國(guó)家政策層面的制度設(shè)計(jì)始終保持了謹(jǐn)慎的態(tài)度。

3.農(nóng)村住宅確權(quán)頒證率顯著偏低

眾所周知，農(nóng)戶在宅基地上建造房屋的世襲延續(xù)、祖?zhèn)髯永^的特點(diǎn)，農(nóng)村居民文化意識(shí)中對(duì)農(nóng)村住宅進(jìn)行確權(quán)頒證的情況普遍不多，以往農(nóng)村住宅主要只有集體土地使用權(quán)，無(wú)房屋所有權(quán)證，按照金融機(jī)構(gòu)抵押貸款條件，因農(nóng)村住宅缺乏確認(rèn)、登記、產(chǎn)權(quán)不清晰，導(dǎo)致抵押登記機(jī)構(gòu)無(wú)法辦理農(nóng)村住宅抵押手續(xù)，這也是農(nóng)村住宅難于抵押的普遍性因素。

因此，農(nóng)民在辦理農(nóng)村住房抵押貸款時(shí)，農(nóng)村房屋需要經(jīng)房屋坐落所在土地單位即村委會(huì)同意，而且，抵押人必須對(duì)抵押物擁有財(cái)產(chǎn)處置權(quán)，以共有財(cái)產(chǎn)來(lái)作為抵押物的，要取得共有人的同意

4.金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村住宅抵押貸款業(yè)務(wù)的嚴(yán)苛性要求

因農(nóng)村住宅申請(qǐng)必須以戶為單位，在確權(quán)登記時(shí)基本登記在戶主名下，但農(nóng)村家庭基本成員人口眾多，在面臨需要以農(nóng)村住宅進(jìn)行抵押貸款時(shí)，登記住宅一部分涉及財(cái)產(chǎn)繼承的問(wèn)題，一部分涉及成員分戶不分家的問(wèn)題，還有部分涉及家庭成員外出務(wù)工，無(wú)法形成一致意見(jiàn)等諸多情況，而金融機(jī)構(gòu)在辦理農(nóng)村住宅抵押貸款時(shí)除了需要考慮國(guó)家政策性因素外，還需考慮，農(nóng)村住宅抵押時(shí)全體家庭成員是否都形成統(tǒng)一意見(jiàn)，并且能否在抵押合同上簽字捺?。黄浯无r(nóng)村住宅抵押時(shí)房屋價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)選定程序和評(píng)估結(jié)構(gòu)，農(nóng)村村民能否認(rèn)可；金融機(jī)構(gòu)在抵押權(quán)行使過(guò)程中，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》第四條：“對(duì)被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍賣、變賣或者抵債。”還需考量變賣、拍賣、處置抵押房屋時(shí)被執(zhí)行人及其撫養(yǎng)家屬生活有無(wú)必需居住房屋，否則因其抵押權(quán)將無(wú)法實(shí)現(xiàn)，其對(duì)外貸款資金將無(wú)法收回。

5.農(nóng)村住宅房屋價(jià)值不高

隨著社會(huì)化、信息化、交化通路網(wǎng)的統(tǒng)一建設(shè)，農(nóng)村居民除老弱病殘行動(dòng)不便、常年留守的居民外，大多數(shù)農(nóng)村居民都伴隨異地務(wù)工、上學(xué)、戶口遷移、城鎮(zhèn)化建設(shè)、行業(yè)性流動(dòng)等群體發(fā)展，離開了農(nóng)村，進(jìn)入縣城或者到其他縣市謀生工作，導(dǎo)致農(nóng)村住宅年久失修、無(wú)人看管，許多農(nóng)村住宅因缺乏修繕、維護(hù)照看導(dǎo)致住宅價(jià)值偏低，不具備抵押吸引力。

三、試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村住宅抵押的典型性模式

正如文章前文所述，2015年8月10日，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在全國(guó)范圍內(nèi)確定的59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）開展的農(nóng)村住宅抵押試點(diǎn)工作，展開了農(nóng)村住宅抵押的有益探索，鑒于農(nóng)村住宅抵押并未在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，僅在試點(diǎn)地區(qū)推行，本文僅就試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村住宅抵押涉及的試點(diǎn)范圍、試點(diǎn)條件、抵押主體、抵押條件、試點(diǎn)成果進(jìn)行介紹。

（一）試點(diǎn)范圍

2015年8月10日，全國(guó)人大常委會(huì)授予國(guó)務(wù)院在全國(guó)范圍內(nèi)確定的59個(gè)縣（市、區(qū)）作為試點(diǎn)單位，其中：新疆伊寧市作為全國(guó)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)。

隨著第一階段的全國(guó)農(nóng)民住房抵押貸款試點(diǎn)工作結(jié)束，為深化農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)工作，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于農(nóng)村改革發(fā)展規(guī)劃試點(diǎn)工作方案，2020年6月，中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》通過(guò)。9月，全國(guó)104個(gè)縣（市、區(qū)）以及3個(gè)地級(jí)市啟動(dòng)實(shí)施新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地自愿有償退出和有償使用制度。其中新疆伊寧市和奇臺(tái)縣作為新一輪農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)工作區(qū)。

（二）試點(diǎn)條件

2015年8月10日，國(guó)務(wù)院為配套開展農(nóng)村住宅抵押試點(diǎn)工作，頒布的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出：選擇“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)應(yīng)該滿足以下條件：

一是農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房所有權(quán)確權(quán)登記頒證率高，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健全，交易行為公開規(guī)范，具備較好基礎(chǔ)和支撐條件；

二是農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿較強(qiáng)，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)勢(shì)頭良好，具備規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益；

三是農(nóng)村信用環(huán)境較好，配套政策較為健全。

具備以上條件的縣可作為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)，且明確指出農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押。

（三）抵押主體的特殊性

根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》第四百零二條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)的設(shè)立以登記為生效要件。”第三百九十七條規(guī)定：“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依據(jù)前款規(guī)定一并抵押的，未抵押的財(cái)產(chǎn)視為一并抵押。”《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》和《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范》（試行）規(guī)定中對(duì)房屋抵押登記的申請(qǐng)人的資格沒(méi)有限制性規(guī)定，所以自然人、法人、其他組織在將自有房屋抵押其他人時(shí)，法律、法規(guī)、規(guī)章并未限定抵押權(quán)人的特殊身份。

但在試點(diǎn)地區(qū)，根據(jù)《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》（銀發(fā)〔2016〕78號(hào)）文件精神，在試點(diǎn)地區(qū)內(nèi)抵押人及抵押權(quán)人都進(jìn)行了嚴(yán)格限定：其中，抵押人限定為：農(nóng)村房屋所有人及宅基地使用人，抵押權(quán)人限定為：銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，也就是說(shuō)，目前試點(diǎn)地區(qū)宅基地上房屋的抵押權(quán)人及不動(dòng)產(chǎn)登記過(guò)程中是嚴(yán)格禁止自然人、公司、社會(huì)團(tuán)體、其他組織等群體或者機(jī)構(gòu)作為抵押權(quán)人。同時(shí)根據(jù)中央《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕1號(hào)）文件精神，試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)房及宅基地抵押業(yè)務(wù)也僅限于銀行信貸業(yè)務(wù)范圍。

（四）抵押貸款條件

根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)民住房抵押暫行辦法和實(shí)務(wù)操作，借款人以農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)作抵押申請(qǐng)貸款的，借款人必須滿足以下基本條件：

1.具有完全民事行為能力，無(wú)不良信用記錄；

2.用于抵押的房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)沒(méi)有權(quán)屬爭(zhēng)議，依法擁有政府相關(guān)主管部門頒發(fā)的權(quán)屬證明，未列入征地拆遷范圍；

3.除用于抵押的農(nóng)民住房外，借款人應(yīng)有其他長(zhǎng)期穩(wěn)定居住場(chǎng)所，并能夠提供相關(guān)證明材料；

4.所在的集體經(jīng)濟(jì)組織書面同意宅基地使用權(quán)隨農(nóng)民住房一并抵押及處置；

5.以共有農(nóng)民住房抵押的，還應(yīng)當(dāng)取得其他共有人的書面同意。

（五）試點(diǎn)成果

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于全國(guó)農(nóng)村承辦土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》可知：截至2018年9月末，222個(gè)試點(diǎn)地區(qū)建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。48個(gè)農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)設(shè)立了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，29個(gè)農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)成立了政府性擔(dān)保公司，330家金融機(jī)構(gòu)開辦農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)。59個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)房抵押貸款余額292億元，同比增長(zhǎng)48.9%，累計(jì)發(fā)放516億元。

四、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村住宅抵押的實(shí)務(wù)性建議

通過(guò)前文分析，基于法律、行政法規(guī)、國(guó)家政策層面的多重限制，農(nóng)村住宅抵押在全國(guó)范圍內(nèi)目前尚難全面推廣，但結(jié)合《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中的政策配套要求和《文化和旅游部、公安部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家衛(wèi)生健康委、應(yīng)急管理部、市場(chǎng)監(jiān)管總局、銀保監(jiān)會(huì)、國(guó)家文物局、國(guó)家鄉(xiāng)村振興局關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》文旅市場(chǎng)發(fā)〔2022〕77號(hào)提出的“引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)模式，在農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，探索通過(guò)宅基地使用權(quán)抵押、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、信用貸款等形式支持鄉(xiāng)村民宿建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，在防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下降低融資條件和門檻。”在鄉(xiāng)村振興時(shí)代背景下，農(nóng)村住宅抵押市場(chǎng)將會(huì)從初步性探索，到規(guī)模性嘗試，再到成熟性推廣的階段性過(guò)程。

為此，筆者就農(nóng)村住宅抵押過(guò)程中的金融機(jī)構(gòu)及農(nóng)戶分別提出如下實(shí)務(wù)建議。

（一）對(duì)金融機(jī)構(gòu)的實(shí)務(wù)建議

1.創(chuàng)新信貸產(chǎn)品

鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)因地制宜，針對(duì)農(nóng)村居民需求積極創(chuàng)新信貸產(chǎn)品和服務(wù)方式，簡(jiǎn)化貸款手續(xù)，加強(qiáng)貸款風(fēng)險(xiǎn)控制，全面提高貸款服務(wù)質(zhì)量和效率，開發(fā)和創(chuàng)新更多涉農(nóng)助農(nóng)的貸款業(yè)務(wù)，尤其在農(nóng)村宅基地及農(nóng)村住宅抵押貸款業(yè)務(wù)過(guò)程中對(duì)創(chuàng)新更多靈活性信貸業(yè)務(wù)，既符合金融機(jī)構(gòu)對(duì)信貸業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控，也保障農(nóng)戶對(duì)宅基地及農(nóng)村住宅的高效經(jīng)濟(jì)利用。

2.放寬抵押條件及貸款對(duì)象

借鑒《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》的文件精神，金融機(jī)構(gòu)在新一輪農(nóng)村土地改革試點(diǎn)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)更加貼近新農(nóng)村，深入農(nóng)村調(diào)研，根據(jù)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃戰(zhàn)略新舉措，適度放開抵押條件，將金融機(jī)構(gòu)推廣的信貸、理財(cái)、政策性投資等業(yè)務(wù)的焦點(diǎn)向農(nóng)村傾斜，在放寬抵押條件及貸款對(duì)象方面，金融機(jī)構(gòu)可做如下嘗試：

（1）從農(nóng)村宅基地及農(nóng)村住宅抵押貸款業(yè)務(wù)放寬至農(nóng)戶具備持續(xù)生產(chǎn)能力的種植園、養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖水面、林果園、蔬菜基地等領(lǐng)域；

（2）根據(jù)農(nóng)村住宅家庭的成員人口數(shù)及農(nóng)村住宅的結(jié)構(gòu)空間，可結(jié)合農(nóng)戶的貸款數(shù)額及住宅評(píng)估價(jià)值和住宅的結(jié)構(gòu)空間數(shù)量，在設(shè)立住宅抵押權(quán)時(shí)，農(nóng)戶可保留超出抵押物價(jià)值的空間，以備農(nóng)戶不具備還款能力時(shí)，能夠保障農(nóng)戶的基本居?。?/p>

（3）貸款對(duì)象從農(nóng)戶家庭放寬至已經(jīng)在工商行政管理部門（或主管部門）核準(zhǔn)登記的涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶，以及其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)組織。

3.抵押貸款審核程序關(guān)口前移

金融機(jī)構(gòu)在對(duì)涉農(nóng)住宅抵押貸款業(yè)務(wù)時(shí)，銀行信貸審核業(yè)務(wù)部門可在農(nóng)戶提交申請(qǐng)資料后，提前與村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)站對(duì)農(nóng)戶提供材料的真實(shí)性、合法性、有無(wú)糾紛、抵押、流轉(zhuǎn)等情況進(jìn)行核實(shí)，并通過(guò)設(shè)立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心進(jìn)行復(fù)核，以此提前查控核實(shí)涉農(nóng)信息材料的真實(shí)性和業(yè)務(wù)的合規(guī)性，將風(fēng)險(xiǎn)防控端口前移。

4.主動(dòng)出擊，搶占農(nóng)村金融“藍(lán)海”市場(chǎng)

鑒于農(nóng)村宅基地及農(nóng)村住宅抵押相關(guān)的改革試點(diǎn)工作已經(jīng)開展兩輪試點(diǎn)，并且在新一輪試點(diǎn)過(guò)程中，提出了新的創(chuàng)新性舉措，并伴隨著鄉(xiāng)村振興的國(guó)家戰(zhàn)略性規(guī)劃和全方位、多角度的配套政策的響應(yīng)和啟動(dòng)，在農(nóng)村宅基地制度改革完成后，農(nóng)村宅基地及農(nóng)村住宅抵押、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與等流轉(zhuǎn)性投資將全面展開，于此時(shí)機(jī)，誰(shuí)優(yōu)先占領(lǐng)涉農(nóng)金融服務(wù)，誰(shuí)就優(yōu)先占領(lǐng)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的大量金融業(yè)務(wù)。所以，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)作為，通過(guò)創(chuàng)新新型涉農(nóng)信貸產(chǎn)品、合理確定貸款期限、公允設(shè)置貸款利率等多種優(yōu)惠舉措，搶占農(nóng)村宅基地及農(nóng)村住宅抵押金融業(yè)務(wù)，就等于獲得了未來(lái)農(nóng)村新型業(yè)務(wù)市場(chǎng)。

5.適度提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、深度開展保險(xiǎn)合作

鑒于農(nóng)村宅基地及農(nóng)村住宅抵押市場(chǎng)的不成熟性和探索實(shí)踐，開展涉農(nóng)金融業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村住宅抵押貸款業(yè)務(wù)上投放資金不足，防風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，于金融機(jī)構(gòu)而言，在發(fā)放“兩權(quán)”抵押貸款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，必須嚴(yán)格按照規(guī)定提取抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)備付金，用于彌補(bǔ)貸款風(fēng)險(xiǎn)虧損，保證業(yè)務(wù)正常開展。與此同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)需開展與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的深度合作，就創(chuàng)建多層次、多形式的農(nóng)業(yè)信用保險(xiǎn)進(jìn)行協(xié)助配合。鼓勵(lì)農(nóng)戶通過(guò)購(gòu)買貸款保證保險(xiǎn)，提高農(nóng)村住宅抵押貸款增信，分散貸款風(fēng)險(xiǎn)。

（二）對(duì)農(nóng)戶的實(shí)務(wù)建議

1.加快確權(quán)頒證手續(xù)，提升農(nóng)房?jī)r(jià)值

伴隨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的規(guī)劃推進(jìn)，農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收將會(huì)迎來(lái)更多的政策紅利，農(nóng)民在返鄉(xiāng)后的創(chuàng)業(yè)過(guò)程中、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上的資金短板將尤為突出，此階段過(guò)程中，農(nóng)村居民應(yīng)當(dāng)盡早完成農(nóng)村宅基地的地籍登記、農(nóng)村住宅的確權(quán)頒證工作，以方便申請(qǐng)農(nóng)村住宅抵押貸款時(shí)的高效便捷，為自身資金融通拓寬途徑，與此同時(shí)，農(nóng)村居民在居住、使用農(nóng)房過(guò)程中，需及時(shí)維護(hù)、看管、修繕農(nóng)村房屋，確保房屋價(jià)值不貶損，在條件允許情況下，通過(guò)適當(dāng)裝修、農(nóng)房經(jīng)營(yíng)、名宿旅游、度假村效應(yīng)等模式，提升房屋產(chǎn)值，以便獲取大額融資，解決農(nóng)戶融資窘境。

2.合理選擇信貸產(chǎn)品

農(nóng)村居民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展過(guò)程中，申請(qǐng)農(nóng)村住宅抵押貸款時(shí)，需綜合權(quán)衡家庭成員基本生存、人均住房、家庭收入、務(wù)工人員、有無(wú)其他居所等全面要素，根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的類型需要，合理規(guī)劃貸款額度、確定貸款年限（1—3年為宜）、適當(dāng)?shù)馁J款利率，選擇合適的信貸產(chǎn)品，客觀預(yù)估家庭償還能力和收入水平，留存家庭基本生活開支和必要性支出，確保家庭生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)協(xié)調(diào)推進(jìn)，預(yù)防收支不匹配、投資失衡等影響償還信貸的風(fēng)險(xiǎn)性因素。

3.合規(guī)使用信貸資金

按照《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》的要求，農(nóng)村住宅抵押貸款農(nóng)戶貸款獲取的資金，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的合法用途，考慮到農(nóng)村居民申請(qǐng)貸款時(shí)，其貸款經(jīng)營(yíng)用途多數(shù)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，否則其貸款申請(qǐng)將無(wú)法獲批，但實(shí)踐中，存在部分農(nóng)戶將貸款資金存在部分用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、大部分用于其他經(jīng)營(yíng)事務(wù)，還存在部分農(nóng)戶就是以農(nóng)村住宅抵押貸款的資金用于企業(yè)開辦、公司債務(wù)清償、金融理財(cái)?shù)绕渌寝r(nóng)業(yè)領(lǐng)域；鑒于農(nóng)戶貸款資金用于其他非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的投資風(fēng)險(xiǎn)的不可控因素，加之農(nóng)戶抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)性能力的弱化，一旦貸款資金無(wú)法償還的情形下，農(nóng)村住宅將會(huì)被依法拍賣、變賣或者折價(jià)，屆時(shí)將重大影響抵押農(nóng)戶全體成員的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。

4.及時(shí)履行還款義務(wù)

鑒于農(nóng)村宅基地及農(nóng)村住宅抵押貸款試點(diǎn)工作目前僅限于銀行信貸業(yè)務(wù)，暫未拓展至其他金融業(yè)務(wù)，按照貸款銀行與借款農(nóng)戶簽訂的《借款合同》及《抵押合同》等系列協(xié)議，如貸款農(nóng)戶到期無(wú)法履行還款義務(wù)，除貸款銀行及時(shí)行使抵押權(quán)，對(duì)抵押農(nóng)房進(jìn)行變賣、處置、折價(jià)外，按照《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》《最高人民法院關(guān)于限制被執(zhí)行人高消費(fèi)及有關(guān)消費(fèi)的若干規(guī)定》，貸款農(nóng)戶將會(huì)被列入失信人員名單，并限制高消費(fèi)，除影響貸款農(nóng)戶的征信信用記錄，金融機(jī)構(gòu)不予給其貸款融資，還影響低保殘疾補(bǔ)助申請(qǐng)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益補(bǔ)助等方面，同時(shí)其家庭成員也會(huì)受到牽連，比如：子女升學(xué)、行政機(jī)關(guān)就業(yè)、出國(guó)留學(xué)、子女參軍等方面。借此，貸款農(nóng)戶務(wù)必在貸款期限內(nèi)及時(shí)履行還款義務(wù)，避免拖欠或者挪用還款資金，給自己及家庭成員帶來(lái)不必要的麻煩和不便。

五、律師在農(nóng)村住宅抵押過(guò)程中的作用價(jià)值

（一）為農(nóng)村住宅抵押貸款業(yè)務(wù)過(guò)程中涉及的農(nóng)村宅基地、農(nóng)村用房的各類相關(guān)專業(yè)法律咨詢解答，包括法律規(guī)定、法律使用、試點(diǎn)地區(qū)范圍、政策解讀、出具法律意見(jiàn)書等；

（二）在政府組織引導(dǎo)推廣農(nóng)村住宅過(guò)程中協(xié)助政府進(jìn)行政策宣講、風(fēng)險(xiǎn)提示、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的政策指引、農(nóng)戶成員居住權(quán)的政策解答；

（三）為政府在向社會(huì)選定金融機(jī)構(gòu)服務(wù)涉農(nóng)抵押貸款業(yè)務(wù)過(guò)程中，根據(jù)政府需求開展對(duì)金融機(jī)構(gòu)的盡職調(diào)查法律服務(wù)；

（四）為金融機(jī)構(gòu)研判農(nóng)村住宅共有人抵押住宅過(guò)程中涉及的農(nóng)房繼承、遺贈(zèng)、分戶、就學(xué)、外嫁女等家庭成員身份權(quán)、資格權(quán)對(duì)房屋共有的影響界定；

（五）為金融機(jī)構(gòu)開發(fā)的涉農(nóng)住宅抵押信貸產(chǎn)品的合法性、合規(guī)性審查；

（六）為金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶簽訂借款合同及抵押合同提供全流程法律服務(wù)（包括借款合同、抵押合同的草擬、農(nóng)戶身份核實(shí)、家庭成員共有權(quán)辨析、貸款資金額度、貸款對(duì)象的審核、疑難復(fù)雜情形下貸款申請(qǐng)條件的判斷、農(nóng)村住宅抵押權(quán)行使過(guò)程中的程序性解答）；

（七）代理金融機(jī)構(gòu)/農(nóng)戶在農(nóng)村住宅借款抵押領(lǐng)域引發(fā)的各類糾紛和訴訟代理業(yè)務(wù)；

（八）為金融機(jī)構(gòu)梳理以進(jìn)行農(nóng)村住宅抵押貸款業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，補(bǔ)正正在履約業(yè)務(wù)過(guò)程中的程序性瑕疵，做好資料歸集，同時(shí)結(jié)合金融機(jī)構(gòu)前期業(yè)務(wù)實(shí)施情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估并制定風(fēng)險(xiǎn)清單；

（九）為金融機(jī)構(gòu)就涉農(nóng)抵押貸款業(yè)務(wù)的項(xiàng)目經(jīng)辦人開展法律培訓(xùn)、涉農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)提示；

（十）為金融機(jī)構(gòu)在涉農(nóng)抵押貸款業(yè)務(wù)過(guò)程中發(fā)生的涉及廉政、職務(wù)、商業(yè)秘密、違規(guī)追責(zé)等方面的風(fēng)險(xiǎn)防范法律業(yè)務(wù)；

（十一）其他與涉農(nóng)抵押貸款業(yè)務(wù)過(guò)程相關(guān)的專項(xiàng)業(yè)務(wù)。