改革開(kāi)放以來(lái)，大量農(nóng)民進(jìn)城，導(dǎo)致原有在農(nóng)村的住房閑置，特別是隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的不斷推進(jìn)，大批的進(jìn)城務(wù)工、留守老人投靠子女等，給農(nóng)村留下了越來(lái)越多的“空關(guān)房”，給宅基地的有償退出提供了非常難得的平臺(tái)，但具體推行落實(shí)的怎么樣？針對(duì)上述問(wèn)題，我們給大家做分析。

一、農(nóng)村宅基地有償退出相關(guān)重點(diǎn)法規(guī)、政策梳理

（一）2014年12月2日，中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議。會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，該《意見(jiàn)》首次提出：探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出宅基地，限定對(duì)象為進(jìn)城落戶農(nóng)民。

（二）2016年12月31日，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》提出：允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出宅基地的補(bǔ)償。該文件首次提出：針對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出宅基地的應(yīng)由村集體給予補(bǔ)償。

（三）2019年8月26日，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條規(guī)定：國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅。

（四）2021年7月2日，《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（國(guó)務(wù)院令第七百四十三號(hào)）第三十五條規(guī)定：國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)等應(yīng)當(dāng)將退出的宅基地優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地需求。

（五）2021年7月14日，《最高人民法院關(guān)于為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》【法發(fā)〔2021〕23號(hào)】第十七條規(guī)定：依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法權(quán)益，不斷提升農(nóng)民群體獲得感、幸福感。依法保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。對(duì)于承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，人民法院可通過(guò)司法手段支持保護(hù)其按自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，或者將承包地退還給集體經(jīng)濟(jì)組織。

二、宅基地有償退出推行過(guò)程中遇到的問(wèn)題

從目前宅基地有償退出在全國(guó)范圍內(nèi)的推行情況來(lái)看，推行范圍還是比較有限，我們根據(jù)現(xiàn)有制度建設(shè)及實(shí)踐情況總結(jié)了推行過(guò)程中遇到的問(wèn)題，主要包括以下四個(gè)方面：

（一）我國(guó)相關(guān)宅基地有償退出的法律法規(guī)、政策有待完善

為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，讓廣大農(nóng)民富起來(lái)，完善土地制度改革，提高閑置農(nóng)村宅基地盤(pán)活利用度，針對(duì)宅基地有償退出，我國(guó)目前已經(jīng)逐步明確了宅基地退出的前提、對(duì)象及給予補(bǔ)償?shù)闹黧w和補(bǔ)償資金來(lái)源，但對(duì)具體操作流程和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然沒(méi)有統(tǒng)一明確的規(guī)定。一方面有各地區(qū)域差異性大的原因，但主要原因還是法律法規(guī)、政策不統(tǒng)一、要求不夠具體明確。因此，在上位法依據(jù)不足的情況下，相關(guān)責(zé)任人員有可能面臨不可控的責(zé)任承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，也就導(dǎo)致了各地方參與度、推行度參差不齊的現(xiàn)狀。

（二）土地確權(quán)政策推行有待完善

實(shí)踐中，由于“易地搬遷”“異地扶貧”“新農(nóng)村建設(shè)”“合村并居”等原因，農(nóng)村宅基地存在很大一部分無(wú)法確權(quán)的情況，導(dǎo)致退出土地勘測(cè)難度大、權(quán)利義務(wù)難以明確，難免發(fā)生權(quán)益糾紛問(wèn)題。所以，在確權(quán)未定的情況下很難開(kāi)展進(jìn)一步的宅基地有償退出的工作。

（三）農(nóng)民故土難遷的念舊情感

我國(guó)的農(nóng)民大多有“祖屋”情結(jié)，老宅是凝聚家庭甚至整個(gè)家族的紐帶，匯聚了家庭成員的榮譽(yù)感、歸屬感。家庭成員無(wú)論戶口是否遷出、無(wú)論在何處奔波，老宅都是全體家庭成員共同的精神和物質(zhì)財(cái)富。當(dāng)然，也有另外一方面原因，不乏有人擔(dān)心去城市發(fā)展后，如若發(fā)展不順利，一旦將宅基地申請(qǐng)退出后，自己半點(diǎn)退路都沒(méi)有了。因此，很多農(nóng)民的老宅即使空置、閑置，也不愿意有償退出。

（四）農(nóng)民價(jià)值獲得感與期望值不匹配

1、農(nóng)民對(duì)于宅基地普遍具有“稟賦效應(yīng)”心理，使用越久注入感情越深，對(duì)宅基地的估值也就越來(lái)越高。宅基地有償退出中貨幣補(bǔ)償措施適用非常廣泛，但補(bǔ)償價(jià)格卻是普遍偏低，如在四川一地，有償退出的補(bǔ)助金為3萬(wàn)元/畝，而宅基地普遍在200平方米以內(nèi)，農(nóng)民只能拿到1萬(wàn)元左右，即便再算上房屋補(bǔ)助，但也不過(guò)幾百元一平方米。結(jié)合對(duì)宅基地的深厚感情及“稟賦效應(yīng)”心理，顯然這個(gè)補(bǔ)償價(jià)值不能使一些村民獲得幸福感、獲得感，導(dǎo)致一部分農(nóng)民有償退出宅基地的意愿不高。

2、對(duì)比心理、觀望心態(tài)使然，希望獲得更多的補(bǔ)償

有農(nóng)民表示宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低了，補(bǔ)償金額太少了。部分農(nóng)民的宅基地因社會(huì)公共利益或市場(chǎng)建設(shè)需要被征收，進(jìn)而取得了高額的土地征收補(bǔ)償。對(duì)比之下，必然有人會(huì)認(rèn)為宅基地有償退出補(bǔ)償度太低了，還失去了宅基地福利，尚且留著以等待取得更高的收益。

三、宅基地有償退出模式梳理

宅基地有償退出推行過(guò)程中，確實(shí)存在諸多的困難，但在全國(guó)各地，尤其是試點(diǎn)地區(qū)，在宅基地自愿有償退出方面確實(shí)也做了很多種探索，經(jīng)過(guò)實(shí)踐也形成了各種不同的有償退出補(bǔ)償模式，主要有以下四種模式。

（一）貨幣補(bǔ)償模式

地方政府或村集體組織按照一定價(jià)格對(duì)退出的宅基地進(jìn)行回收，對(duì)退出宅基地的農(nóng)民直接進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，補(bǔ)償主要是針對(duì)宅基地及地上附著物。四川邛崍市是農(nóng)村自愿有償退出宅基地使用權(quán)的試點(diǎn)地區(qū)，當(dāng)?shù)剡m用的就是貨幣補(bǔ)償模式。退出宅基地的農(nóng)民選擇在邛崍市域范圍內(nèi)購(gòu)買(mǎi)商品房的，騰出的宅基地按30萬(wàn)元/畝給予一次性貨幣補(bǔ)償，同時(shí)根據(jù)商品房面積大小，市財(cái)政再給予1%—1.5%的購(gòu)房補(bǔ)貼；對(duì)在邛崍市域范圍外購(gòu)房的則按10萬(wàn)元/畝給予一次性貨幣補(bǔ)償。

（二）置換模式

農(nóng)戶退出閑置宅基地后，通過(guò)分配安置房或商品房的形式進(jìn)行有價(jià)補(bǔ)償，以產(chǎn)權(quán)交換來(lái)實(shí)現(xiàn)宅基地有償退出，保障農(nóng)民的基本居住權(quán)益。例如江西余江對(duì)于常年在城鎮(zhèn)工作生活、自愿放棄宅基地并進(jìn)城購(gòu)房的農(nóng)戶，可以在政府劃定的縣城優(yōu)勢(shì)地段選購(gòu)房屋，同時(shí)享受政府600-800元/平方米的房?jī)r(jià)補(bǔ)貼。

除了上述資產(chǎn)置換模式，還有一些地方以惠民服務(wù)政策代替直接財(cái)產(chǎn)性置換補(bǔ)償，例如寧夏平羅探索實(shí)施的是“以地養(yǎng)老”模式，農(nóng)村老人如果自愿退出宅基地、房屋以及承包地，可以換取相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)。

（三）“借地”退出模式

在村民自愿原則下，由村集體采取向農(nóng)戶租、借、吸收入股方式收回農(nóng)戶閑置的宅基地及地上附著物進(jìn)行統(tǒng)一改造建設(shè)，農(nóng)戶仍保留宅基地名義上的“長(zhǎng)期性”占用權(quán)利。比如有的古村鎮(zhèn)在退出宅基地過(guò)程中利用盤(pán)活的宅基地進(jìn)行旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，而退出宅基地的農(nóng)民則以騰退的土地入股，按年領(lǐng)取項(xiàng)目分紅。

（四）綜合模式（又或“結(jié)合模式”）

根據(jù)具體情況，制定宅基地有償退出系列模式及配套政策，可供農(nóng)民自行選擇，靈活適用，給村民提供貨幣補(bǔ)償、購(gòu)房?jī)?yōu)惠、置換房屋等補(bǔ)償措施，可進(jìn)行交叉、結(jié)合使用；同時(shí)將社會(huì)保險(xiǎn)、低息貸款、公租房名額、稅費(fèi)減免、子女入學(xué)名額等惠民政策也引入宅基地有償退出實(shí)施中配套使用。例如天津市薊州區(qū)《薊州區(qū)農(nóng)民自愿有償退出宅基地補(bǔ)償安置實(shí)施方案（試行）》規(guī)定“按照自愿退出的合法有效的宅基地實(shí)際面積，以30萬(wàn)元/畝的標(biāo)準(zhǔn)，給予宅基地使用權(quán)人一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，對(duì)地上附著物不再另行補(bǔ)貼。同時(shí)，區(qū)政府可以為宅基地使用權(quán)人提供保障性住房”。

四、完善建議

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)不可擋，盡管宅基地有償退出的制度建設(shè)仍需完善，廣大村民接受程度仍各有不同，但各地仍然也在積極探索各種有償退出模式。我們結(jié)合全國(guó)及各地針對(duì)農(nóng)民宅基地有償退出的相關(guān)規(guī)定，以及各地的試點(diǎn)情況，對(duì)農(nóng)村宅基地有償退出，提出一些完善的建議。

（一）建議各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)結(jié)合國(guó)土調(diào)查、宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證等工作，推動(dòng)建立農(nóng)村宅基地統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，組織開(kāi)展宅基地和農(nóng)房利用現(xiàn)狀調(diào)查，摸清宅基地規(guī)模、布局和利用情況。

（二）建議政府及相應(yīng)職能部門(mén)，盡快完善制定農(nóng)村宅基地及農(nóng)房有償退出的操作規(guī)范、價(jià)格評(píng)估制度。

（三）逐步建立宅基地基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)和管理信息系統(tǒng)，推進(jìn)宅基地申請(qǐng)、審批、流轉(zhuǎn)、退出、違法用地查處等的信息化管理。

（四）建議加強(qiáng)政策宣傳，引導(dǎo)和激勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)民先行退出，增強(qiáng)農(nóng)民信心、打消農(nóng)民疑慮。

（五）為了促進(jìn)法治政府建設(shè)、法治隊(duì)伍建設(shè)，建議健全宅基地有償退出檔案管理制度，制作民意調(diào)查表以確保農(nóng)民自愿性、嚴(yán)謹(jǐn)簽訂相關(guān)補(bǔ)償協(xié)議以避免發(fā)生與農(nóng)民權(quán)利義務(wù)不清或約定不明等糾紛事件發(fā)生；亦可向相關(guān)法律、財(cái)會(huì)等專業(yè)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)政府專業(yè)服務(wù)，要求全程或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)范服務(wù)，進(jìn)行合法合規(guī)審查、草擬相關(guān)格式文書(shū)、示范性合同等。

探索農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制，是中國(guó)改革創(chuàng)新中的一項(xiàng)重要任務(wù)。在鄉(xiāng)村振興發(fā)展之路，宅基地有償退出必然會(huì)畫(huà)出濃墨重彩的一筆，繼往開(kāi)來(lái)，愿我們都能出一份力、添一磚瓦。

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