我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)進(jìn)行30余年，在此過(guò)程中，城市基礎(chǔ)設(shè)施老化、環(huán)境污染嚴(yán)重、交通擁堵、原有城鎮(zhèn)住宅、基礎(chǔ)設(shè)施難以適應(yīng)當(dāng)下生活、生產(chǎn)需要等問(wèn)題愈發(fā)突出，城市更新成為常態(tài)工作。國(guó)家層面多次出臺(tái)城市更新政策文件，本文通過(guò)梳理、分析、研究城市更新的內(nèi)容及更新模式，為政府及相關(guān)主體實(shí)施城市更新項(xiàng)目規(guī)劃、實(shí)施及落地提供參考。

一、城市更新的法律依據(jù)

城市更新中所涉及的法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，其中既包括平等主體之間的民事法律關(guān)系，也涉及與行政機(jī)關(guān)有關(guān)的行政法律關(guān)系，甚至某些事項(xiàng)因?yàn)檎膮⑴c，造成了民事行政交織的情況出現(xiàn)。因此，本文旨在對(duì)城市更新流程中的法律及政策進(jìn)行梳理，讓讀者對(duì)于城市更新政策有比較全面的了解。

（一）國(guó)家政策層面

國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》的通知（發(fā)改規(guī)劃〔2021〕493號(hào)），明確：在老城區(qū)推進(jìn)以老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”改造為主要內(nèi)容的城市更新行動(dòng)。

黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出：實(shí)施城市更新行動(dòng)。

（二）第一批城市更新試點(diǎn)和可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單

《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)實(shí)施城市更新行動(dòng)可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單（第一批）的通知》（建辦科函〔2022〕393號(hào)），明確：總結(jié)城市更新試點(diǎn)城市和各地經(jīng)驗(yàn)做法，形成《實(shí)施城市更新行動(dòng)可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法（第一批）清單》。

（三）防止城市更新中的大拆大建

住建部出臺(tái)了《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》（建科〔2021〕63號(hào)），明確：應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除、大規(guī)模增建、大規(guī)模搬遷，應(yīng)當(dāng)確保住房租賃市場(chǎng)供需平穩(wěn)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行棚戶區(qū)改造政策，不得以棚戶區(qū)改造名義開(kāi)展城市更新。

（四）新疆維吾爾自治區(qū)政策

《新疆維吾爾自治區(qū)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工程建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則（試行）》（2020年6月2日發(fā)布）：城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造應(yīng)堅(jiān)持“科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、綜合整治、總體提升、因地制宜、加快推進(jìn)”的工作原則。

二、城市更新包含的內(nèi)容

城市更新是指，對(duì)特定城市建成區(qū)（包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等）根據(jù)城市規(guī)劃和規(guī)定程序進(jìn)行綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動(dòng)。2021年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“加快推進(jìn)城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能”，足見(jiàn)城市存量更新改造工作在“十四五”時(shí)期的重要性。城市更新包含具體的形式如下：

（一）老舊小區(qū)改造

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是城市更新的重要內(nèi)容之一，具有改造規(guī)模較大、分布區(qū)域較廣、涉及人群較多等特點(diǎn)，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造將直接影響到城市品質(zhì)、社會(huì)安全以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多方面，成為當(dāng)前中央與地方關(guān)注的更新熱點(diǎn)。

老舊小區(qū)改造可以分為基礎(chǔ)類、完善類和提升類?；A(chǔ)類改造主要是為了滿足居民的安全需求和基本生活需求。完善類改造的主要目的是提供居民便利的生活條件和改善型生活需求。提升類改造則致力于豐富社區(qū)服務(wù)供給、提升居民生活品質(zhì)，并積極推動(dòng)小區(qū)及周邊環(huán)境的發(fā)展。

（二）老舊廠區(qū)改造

老舊廠區(qū)的業(yè)主數(shù)量少，通常為一個(gè)或者若干個(gè)企業(yè)，產(chǎn)權(quán)人很多都是在本老廠區(qū)內(nèi)處于經(jīng)營(yíng)虧損狀態(tài)，因此對(duì)此改造不僅要關(guān)注未來(lái)的發(fā)展，同時(shí)也要考慮到如何解決過(guò)去的歷史遺留問(wèn)題。老舊廠區(qū)改造有以下四個(gè)方向：

工改工，指對(duì)老舊工業(yè)片區(qū)繼續(xù)發(fā)揮工業(yè)用地的特性，可以通過(guò)提升現(xiàn)有工業(yè)水平或創(chuàng)造新的產(chǎn)業(yè)類型來(lái)實(shí)現(xiàn)更新。

工改商，指將工廠改造成適合本地消費(fèi)的場(chǎng)所，或者成為地區(qū)的標(biāo)志性區(qū)域。

工改居，指將工業(yè)用地改造成居住用地的改造方式，具體包括一般商品住房、保障性安居住房等不同形式。

工改綜，指將工業(yè)用地、商業(yè)用地和居住用地進(jìn)行綜合利用的一種更新方向。

（三）老舊街區(qū)改造

老舊街區(qū)改造同樣在城市更新中占比較高。老舊街區(qū)改造的選址多具以下特點(diǎn)，即位于城市中心區(qū)域、富含歷史文化價(jià)值、具有城市更新需求、存在市場(chǎng)潛力。老舊街區(qū)的改造主要分為歷史文化街區(qū)和老舊商業(yè)街區(qū)改造兩種類型。

歷史文化街區(qū)改造是指保存文物特別豐富、歷史建筑集中成片、能夠較完整和真實(shí)的體現(xiàn)傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌，并具有一定規(guī)模的區(qū)域。老舊商業(yè)街區(qū)改造是指歷史年代久遠(yuǎn)、部分建筑及周邊配套設(shè)施需要進(jìn)行保護(hù)和維修的商業(yè)聚集區(qū)。

（四）城中村改造

城中村，即城市中的農(nóng)村，是指在城市建成區(qū)范圍內(nèi)仍然保留實(shí)行農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制的地區(qū)，具有土地產(chǎn)權(quán)歸集體所有、村委會(huì)自治、私搭亂建嚴(yán)重、外來(lái)人口聚集等特征。城中村改造的主體包括：政府主導(dǎo)模式；社會(huì)資本主導(dǎo)模式；村集體組織自行開(kāi)發(fā)模式；本地國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)模式。城中村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成、空間分布、歷史遺存等具有高度復(fù)雜性。因此，改造模式也涵蓋了拆除新建模式，整體提升模式及拆整結(jié)合模式。城中村改造是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。未來(lái)的城中村改造不會(huì)是簡(jiǎn)單解決居住空間增量問(wèn)題，更多是要推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。

從小區(qū)、廠區(qū)，街區(qū)到城中村，城市更新將成為城市發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)。讓居民充滿情感和記憶的老舊空間，煥發(fā)出新的生命力，拉動(dòng)區(qū)域獲得全新活力。與此同時(shí)，管理部門(mén)、規(guī)劃從業(yè)者、城市更新實(shí)施主體以及其他相關(guān)方還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)合作，加快建設(shè)共同參與的平臺(tái)，以深化城市更新的可持續(xù)、一體化實(shí)施路徑為重心，不斷改進(jìn)設(shè)計(jì)與實(shí)踐，從而實(shí)現(xiàn)城市更新的新突破。