近一兩年，筆者在協(xié)助某復(fù)議機(jī)關(guān)處理行政復(fù)議案件過程中發(fā)現(xiàn)，要求行政機(jī)關(guān)“依法履行法定職責(zé)”類的案件大量涌現(xiàn)，且不論行政機(jī)關(guān)是否對申請人的履職申請進(jìn)行答復(fù)，申請人均會提起行政復(fù)議。如行政機(jī)關(guān)予以答復(fù)的，申請人則會復(fù)議要求撤銷答復(fù)，并要求行政機(jī)關(guān)履行某種行為；如行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)的，則申請人會復(fù)議要求確認(rèn)不予答復(fù)違法，并要求行政機(jī)關(guān)履行某種行為。同時，筆者發(fā)現(xiàn)，要求履職類的復(fù)議案件大多數(shù)存在一個特點(diǎn)，即與申請人實(shí)際要求相關(guān)的“某個行政行為”已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過復(fù)議或訴訟的期限，如直接就該行政行為提起復(fù)議的，復(fù)議機(jī)關(guān)肯定不予受理，于是，申請人即采取迂回戰(zhàn)術(shù)，先向行政機(jī)關(guān)提出履職申請，無論行政機(jī)關(guān)對履職申請是否答復(fù)，申請人均向復(fù)議機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議。下面筆者通過案例來分析申請人的復(fù)議請求是否具備相應(yīng)法律依據(jù)。

一、案情簡介

2013年7月4日，申請人張某與某縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局簽訂了《林地生態(tài)恢復(fù)項目合作協(xié)議書》，承包了部分土地進(jìn)行沙化土地治理項目?！逗献鲄f(xié)議》約定由申請人承包經(jīng)營林地生態(tài)恢復(fù)，面積3萬畝，合作期限自2013年7月4日至2043年7月4日止。協(xié)議簽訂后，申請人陸續(xù)投入資金開展了場地平整、水電設(shè)備設(shè)施、房屋廠房、作物種植等。后因申請人未按照種植要求種植相關(guān)作物，違規(guī)在土地上種植棉花等經(jīng)濟(jì)作物，并違規(guī)修建相關(guān)設(shè)施?？h農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和國土資源局于2019年4月6日聯(lián)合向其送達(dá)了《關(guān)于停止取用水資源和收回土地的通知》。2019年12月申請人的土地被收回，地上建筑物和設(shè)施被拆除。2023年12月，申請人向縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局提出履職申請，要求農(nóng)業(yè)農(nóng)村局返還土地，賠償拆除建筑物損失2000萬元?？h農(nóng)業(yè)農(nóng)村局于2024年1月24日對其履職申請進(jìn)行答復(fù)，申請人對該答復(fù)不服，向縣政府申請行政復(fù)議。要求撤銷農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出的《履職答復(fù)書》，并要求農(nóng)業(yè)農(nóng)村局返還土地，賠償拆除建筑物損失2000萬元。

二、法律分析

本案中，申請人陳述的對其權(quán)益進(jìn)行侵犯的“原具體行政行為”發(fā)生在2019年12月，早已過了提起行政復(fù)議的期限。縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局已經(jīng)就申請人的履職申請進(jìn)行答復(fù)，作為復(fù)議機(jī)關(guān)是否需要進(jìn)一步審查履職答復(fù)中涉及的“原具體行政行為”的合法性問題。

辦案過程中有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，既然申請人對農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的履職答復(fù)不服，而依法履職的行為是一個新的行為，作為復(fù)議機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)對案件進(jìn)行全面審查，即審查行政機(jī)關(guān)是否具有法定職責(zé)、是否履行了法定職責(zé)、履行法定職責(zé)是否合法、如不合法是否存在賠償問題等。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，本案不屬于行政復(fù)議的受案范圍，針對履職類案件，應(yīng)當(dāng)審查申請人的實(shí)質(zhì)訴求，其究竟是對行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)本身的爭議，還是就已過受理期限的“原具體行政行為”不服，僅是換了一種新方式，采取履職申請來挽救時效問題。如屬于后者，則不應(yīng)當(dāng)再對“原具體行政行為”進(jìn)行實(shí)體上的審查，否則，與直接要求確認(rèn)原具體行政行為違法并無實(shí)質(zhì)差別，將會損害“原具體行政行為”的穩(wěn)定性和公信力。

經(jīng)討論后，本案采用了第二種觀點(diǎn)，具體理由如下：

1、本案中被申請人對申請人的履職申請已經(jīng)進(jìn)行了答復(fù)，申請人對答復(fù)內(nèi)容不服，實(shí)質(zhì)是申請人對“原行政行為”有異議，主要目的在于要求復(fù)議機(jī)關(guān)對原行政行為的合法性進(jìn)行審查，因此，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的實(shí)際是原行政行為。而行政機(jī)關(guān)作出答復(fù)的行為本身沒有對當(dāng)事人造成新的權(quán)益侵害，并沒有對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)造成新的實(shí)際影響，因此本案不屬于行政復(fù)議的受案范圍。例如“最高人民法院在王建設(shè)因訴蘭考縣人民政府不履行法定職責(zé)一案【案號：（2017）最高法行申6100號】”中也指出“這些條件包括，作為行政行為根據(jù)的事實(shí)或法律狀態(tài)發(fā)生變化，行政行為作出后出現(xiàn)了足以推翻行政行為的新證據(jù)。如果當(dāng)事人僅僅是沿襲之前的主張，行政機(jī)關(guān)作出的拒絕答復(fù)或者不予答復(fù)在性質(zhì)上就系駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為，不屬于行政訴訟的受案范圍”。

2、如果允許當(dāng)事人對已經(jīng)超過復(fù)議或訴訟期限的案件通過履職申請重新審查，將會影響“原具體行政行為”的穩(wěn)定性和公信力，導(dǎo)致與“原具體行政行為”相關(guān)的行政相對人的權(quán)利始終處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)，不利于社會生活的有序開展，也會滋生當(dāng)事人“躺在權(quán)利上睡覺”的惰性。

3、會影響行政裁判的既判力，也會造成司法資源的浪費(fèi)。假設(shè)“原具體行政行為”已經(jīng)人民法院審理，并作出相應(yīng)的裁判文書，甚至都已強(qiáng)制執(zhí)行?，F(xiàn)允許當(dāng)事人通過履職的形式重新提出審查申請，則復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院均要對“原具體行政行為”重新進(jìn)行全面的審查，既是對司法資源的浪費(fèi)，也會影響行政裁判的既判力。

最終案件經(jīng)討論，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，申請人要求撤銷履職答復(fù)的復(fù)議請求不屬于《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十一條規(guī)定的行政復(fù)議受理范圍。申請人要求行政機(jī)關(guān)給予其賠償請求，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十條的規(guī)定，認(rèn)為申請已超過行政復(fù)議時效。最終復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定，駁回申請人的復(fù)議請求。

結(jié)語筆者認(rèn)為，對于已經(jīng)超過行政復(fù)議受理期限或者超過行政訴訟時效的案件，當(dāng)事人企圖通過要求行政機(jī)關(guān)履行來挽救時效的，無論是復(fù)議機(jī)關(guān)還是人民法院均不應(yīng)受理，既是對原行政行為穩(wěn)定性和公信力的保護(hù)，也是對當(dāng)事人履行自己權(quán)利保護(hù)的督促，更是對訴訟時效制度的確認(rèn)。

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